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对提升基层审计工作监督质效的思考 党的十八大以来，党中央、国务院对审计工作提出了 新的更高要求。作为基层审计机关，如何提升政治站位， 主动适应以创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展 理念为引领的经济新常态，在统筹推进“五位一体”总体 布局和协调推进“四个全面”战略布局中，精准发力审计, 履职尽责担当，更好地履行审计监督使命，更好地服务改 革发展大局，是当前十分堪忧、亟待研究解决的重要课题, 必须下大力气破解。 一、基层审计工作现状 近几年来，随着对公共资金、国有资产、国有资源和 领导干部经济责任审计“四个全覆盖”的强力推进，审计 内容已从财政收支拓展到重大政策落实跟踪、财政、金融、 民生、政府投资、资源环境、企业、经济责任审计等各个 领域，审计监督上升到推动国家治理体系和治理能力现代 化建设层面。面对审计工作新形势、新要求、新任务，审 计工作频率不断加快，上下统筹“一体化”审计工作力度 不断加大，而基层审计机关处于工作的最底线、处于深化 改革的前沿阵地，在人员少、任务重、要求高的现实困难 下，正面临着严峻的考验和挑战，审计人员的实战能力与 新常态下的审计要求不适应，审计力量与任务不匹配的矛 盾日益凸现，集中体现“一少两重三难四高五低”，让基层 审计机关的价值取向和服务中心大局的作用大打折扣。一 少，人员少；两重，工作任务重、工作压力重，三难，审 计力量难补充，监督水平难提升，审计成果难转化；四高, 领导要求高、工作标准高、社会关注度高、审计风险高； 五低，工作节奏低、干事激情低、待遇保障低、监督水平 低、服务质效低、社会地位低。 二、影响基层审计工作监督质效的主要因素 工作站位有偏差。国务院《关于加强审计工作的意见》, 中办、国办《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》, 以及党的十八届四中、六中全会都对审计工作提出了新要 求。近两年来，基层审计机关在主动适应审计工作新常态 中，聚焦审计监督职责，不断强化“四个意识”，围绕中心、 服务大局的主动性明显提升，但在工作站位上仍然存在偏 差。一是审计理念创新不够。部分审计人员思想不开放， 不能跳出审计看审计，审计观念滞后，用惯性思维、单一 方式应对工作，不能从多角度、多层面思考谋划工作，创 新突破动力不足。二是忧患意识、危机意识缺乏。当前， 基层审计人员普遍表现出力不从心，能力素质与审计工作 的新要求、高标准不相适应，少数审计人员疲于应付工作, 精神能力懈怠，工作激情锐减，缺乏迎难而上、进位赶超 的奋斗精神。三是工作定位不准。围绕中心、服务大局是 审计工作的主线。在全面深化改革的进程中，审计工作促 进改革、安全、发展、绩效的作用更加明显，但基层审计 人员唯审计而审计、唯监督而监督、唯问题而问题的现象 仍然存在，微观层面发现问题多，站位宏观、立足大局、 着眼长远思考少，审视度势、研判情况、提出建议、解决 问题，尚不能上升到国家治理层面和党内监督体系的重要 位置，审计工作服务改革发展大局的质效有待提升。 工作机制不合理。目前，省以下地方审计机关人财物 管理改革虽已试点启动，但尚未全面落地。现行的双重领 导机制与新常态下的审计工作要求明显存在许多不合理的 因素，让基层审计机关经常处于上下两难的尴尬局面，影 响着基层审计工作整体监督水平的提升。一是审计职能定 位不对称。按照“三定方案”规定，基层审计机关在内部 机构设置上一般为办公室、财政金融审计股、行政事业社 保经贸股、农林水环保外资审计股、经济责任审计局、国 家基本建设审计中心，而没有相应设置综合法规、审理复 核、计算机审计中心、自然资源审计等机构，且部分机构 设置多为加挂牌子，无编无人，这与现行审计工作要求明 显不对称，出现机构设置缺项、职能缺位、工作空档。二 是审计独立性难保证。所谓的双重领导体制，实际上行政 关系仍然是本级政府行政首长负责制，行政上的隶属关系 必然决定了基层审计机关的干部队伍选配、人员编制管控、 经费保障水平以及日常监督管理受制于地方政府。而业务 上接受上级审计机关的领导，让基层审计机关往往在双重 压力下被动开展工作。在具体审计中，尽管近年来上下统 筹力度加大，但财政预算执行审计、领导干部经济责任审 计、政府投资审计以及其他临时性审计事项，仍然是以基 层审计机关同级审为主，这种以地方政府主导安排的审计, 其实质是一种内部审计。因此，基层审计机关在揭示、查 处违法违规问题和提出意见时，通常是先汇报、听取党委 政府领导意见后才作出处理，有时对某些涉及地方党委政 府利益的事项不得不采取回避、让步、认同态度，不得不 考虑地方党委政府领导的“意向”而取舍，这很难保障基 层审计机关依法监督的独立性。二是审计范围难覆盖。实 行审计全覆盖是中央、国务院交给审计机关的一项重要任 务，而基层审计机关受审计权限和审计力量的影响，目前