闽江流域农业面源污染治理决策研究.docVIP

闽江流域农业面源污染治理决策研究? 流域既是特殊的自然地理区域，又是区域经济增长 的重要单元。改革开放以来，随着福建省工业化、城镇化和 农业现代化的快速发展，粗放型经济发展方式所带来的闽江 流域水污染问题日益凸现。自20世纪80年代以来，福建省 政府组织开展了多期的重点流域水环境综合整治工程，虽然 闽江上下游中心城市和工业点源污染得到有效治理，但是遍 及城乡的农业面源污染呈现加剧趋势，表现出污染范围广、 污染源种类多和污染危害大等特点，农业面源污染已成为 “十二五”期间闽江流域水环境综合整治的重点和难点。本 文将“三圈”理论引入农业面源污染治理的分析框架，剖析 闽江流域农业面源污染治理决策面临的制约因素以及政策 导向。 一、闽江流域农业面源污染治理决策的分析框架 （一）莫尔的经典三圈”理论。“三圈”理论是由哈 佛大学马克?莫尔教授在《创造公共价值：政府战略管理》 （1995年）一书中最早提出的。该理论是关于领导者战略管 理的一种分析工具，它以“价值”、“能力”和“支持”三 个要素及其相互关系为框架，开展对公共政策的制定和执行 进行相机分析。主要观点是：政府制定任何公共政策或实施 战略计划时，必须坚持价值（V）、能力（C）与支持（S）三 个因素相互统一的原则。 不同公共政策的制定和实施，可能包含着价值、能力和 支持等“三圈”的不同组合。政策方案或计划项目只能是 “愿景”，没有实施能力和公众支持，那只能梦想（梦想区 V）,有价值又有能力就可成为实现梦想之区（梦想实现区 V+C）；缺乏公共价值只是代表少数人的利益，属于别人的梦 想（别人的梦想区S）,甚至可能给公共利益带来严重损害（噩 梦区C+S）；具备价值、能力和支持三个条件，那就可以放心 去做（耐克区V+C+S）,然而这只是一个理想状态，更多的公 共决策是具有公共价值，但目前尚无能力或尚未得相关者支 持，这就要求政府官员提升自身的领导力，开展工作创新， “将新的尚不欢迎的现实，呈现给个人、组织或整个社会， 让他们认可，并成功地适应新的现实的过程”。［1］ （二）“三圈”理论适用于农业面源污染治理的决策分 析。与城市生活垃圾污染、工业点源污染相比，农业面源污 染具有“点多、面广、源杂、分散隐蔽、不易监测、难以量 化”等特点。欧美发达国家经过上百年的努力，工业点源污 染才得到有效控制，目前农业面源污染已成为绝对主要污染 物。1990年美国面源污染占污染总量的2/3,其中农业面源 污染的贡献率为68%?83%,氮、磷营养元素是农业面源污染 主要的污染物质。丹麦270条河流中94%的氮负荷、52%的磷 负荷是来自于农业面源污染。［2］发达国家既有较强的政府 执行能力，又有广泛的公众支持力度，它们通过采取立法、 发展替代技术、实施补贴等政策措施以及生物工程技术手 段，建立了相对完善的农业面源污染治理机制，取得明显的 治理效果，以美国为例，1990-2006年期间农业面源污染面 积就减少了 65%o [3]当然，由于受到各国（地区）政治经济 体制、经济发展水平、农业产业结构以及自然地理条件等诸 多因素的影响，不同流域农业面源污染治理决策面临着不同 的价值、能力和支持等三圈的不同组合。近年来我国长江、 珠江等大江大河流域以及福建省闽江、九龙江等区域性流域 的农业面源污染日益突出，农业面源污染治理虽然具有明显 的公共价值，但它明显受制于地方政府有限的资源能力以及 粮食安全、农民增收等现阶段更重要的民生需求，农业面源 污染治理面临着制度、技术等多个相互矛盾的制约因素。因 此，加强农业面源污染防治，既是加快农业发展方式转变的 根本要求，又是区域环境管理中需要政府着力破解的重要课 题。 二、闽江流域农业面源污染治理决策的三圈”组合 （一）农业面源污染治理具有明显的公共价值。上世纪 90年代以来，福建省农业产业结构逐步由过去以粮为纲” 的单一结构向农林牧副渔并举的多元结构转变，具体表现为 种植业比重下降和养殖业比重上升、粮食比重下降和经济作 物比重上升。1990年至2010年福建省“肉猪年出栏数”由 766. 46万头上升到1963. 31万头，粮食种植面积由2745. 92 千公顷下降到1232.30千公顷，经济作物由同期的665. 35 千公顷上升到1038. 59千公顷。［4］同期单位耕地面积化肥、 农药和薄膜施用量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。闽江 上游的三明和南平两地市是福建省现代农业比较发达的地 区，规模化、集约化的种植业和养殖业提高了农产品附加值 和农民收入水平，同时加剧闽江流域面源污染程度。因此， 农业产业结构升级与环境保护之间的矛盾和冲突，突出地表 现为流域农业面源污染问题。闽江畜禽养殖污染负荷约占全 流域的60%,畜禽养殖废水的C0D和氨氮排放量分别约为流 域工业废水排放量的5.