内生性利益密集型农村地区的治理——以东南H镇调查为例.docVIP

内生性利益密集型农村地区的治理 ? ——以东南H镇调查为例 ? 贺雪峰 谭林丽 ? 文章来源：《政治学研究》2015年第3期 ? 内容提要：在沿海发达地区的农村，经济发展带来经济分化，经济分化导致社会分层，社会分层所形成的新的社会结构，构成了内生性利益密集型农村地区治理的社会基础。总体来讲，沿海发达地区内生性利益密集型农村社会结构出现两极化：一极是人数很少、资源很多、能力很强、政治上很活跃的富人群体，另一极是人数很多、资源较少、政治上消极被动的普通村民。在基层治理中，强有力的地方政府与主要由企业主和村干部构成的强有力的社会之间达成默契，多数村民被排斥在政治进程之外，基层民主实践面临严峻挑战。 ? 关键词：利益密集； 基层治理； 国家与社会 ； 村民自治； 社会分化 ? ? ? 一、问题的提出 ? 自1987年试行《村民委员会组织法》，全国农村实行村民自治以来，政治学研究迅速重心下沉[1]，乡村政治研究一时间变得炙手可热，甚至成为了一个在国内外具有很大影响的公共学术运动[2]。总体来讲，政治学界对乡村政治的关注，重点是基层选举与基层民主。彭真在通过《村民委员会组织法（试行）》时说道：“村民自治，实行直接民主，是最广泛的民主实践。农民把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”[3]这给政治学界以关于民主的巨大想象空间。到了2000年前后，全国普遍出现了关于乡镇一级直接选举的试点[4]。 ? 然而，从基层治理的角度来看，20世纪90年代出现比较奇怪的现象：一方面，全国普遍推行村民自治，实行了普遍的竞争性村民选举；另一方面，农民负担迅速增加，三农问题越来越严重，干群关系越来越紧张。村民自治似乎没有起到缓解基层治理难题的作用，仅仅从民主的角度研究村民自治就显得不够了。2002年，笔者认为，村民自治研究应该有两个不同的进路：一个是民主进路，一个是治理进路[5]。此后，笔者及所在学术研究团队重点从治理角度研究村民自治，形成了乡村治理的研究视角。 ? 从乡村治理角度来看，1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》，是在两个重要的背景下面实施的：其一是家庭承包责任制；其二是国家不仅向农民收取农业税，而且正在推进强制性计划生育。作为基层自治主体的村委会，既要完成国家任务，又要回应农民需求，既要当好国家的代理人，又要做好农民的当家人，两者张力很大[6]。分田到户之后，两亿多分散农户，经济剩余很少，国家与农民进行交易的成本极高[7]。取消农业税前，在一般农业地区，地方财政主要来自农业税费，县乡两级的第一任务是按时足额完成向农民收取税费的任务。在农民负担比较重，农民不愿缴纳税费，县乡又难以面对人数众多、极其分散、剩余又少的农户时，收取税费就成为“天下第一难事”。县乡两级为了按时足额完成农业税费，不得不借重和求助于村干部。村干部向农民收取税费，农户不愿交，村干部因此可能与农户冲突。完不成税费任务，村干部会受到县乡两级的惩罚，完成了税费任务，县乡两级则会给村干部以好处。好人村干部不愿得罪农户，也完不成农业税费任务，他们因此退出村干部行列，而一些希望借完成农业税费任务来获取好处的“狠人”替代之前的村干部，从而完成了村干部由好人到“狠人”的替换。这个替换极为类似于杜赞奇在华北农村所发现的赢利型经纪对保护型经纪的替换[8]。县乡要完成“天下第一难”的税费收取任务，而村干部越来越凭借暴力来对付不愿缴纳税费的农民，结果是，县乡村越来越结成一个对付农民的利益共同体，在与农民的博弈中，这样一个利益共同体最终必造成干群关系紧张，“三农”形势恶化[9]，村民自治的空间也因此被极大地压缩。 ? 为了缓解严重的“三农”问题，2003年我国开始进行农村税费改革，并最终在2006年取消农业税，顺带取消了主要用于解决农村公共品供给的“三提五统”和“两工”[10]。国家试图通过越来越多的转移支付，解决农村公共品供给的问题。问题是，从自上而下的转移支付到为农民有效供给真正需要的公共品之间，还有很大的距离，许多问题需要解决。中国农村地域广大、情况复杂，不同地区农村的经济发展水平、种植结构、居住方式、文化习俗都差异极大，国家不可能按照全国统一标准来为农民提供基本的公共服务和公共设施，而只可能依据不同地区农村的特殊性来建设。要照顾特殊性，政策就必须有灵活性，一旦有了灵活性，自上而下的资源转移就完全可能变成各种食利集团分利的过程，其结果可能是，自上而下的资源转移滋养壮大起来一个越来越紧密的分享转移支付资源的利益群体，而真正落到农村让农民享受到公共品好处的转移资源却所剩无几。取消农业税前，一般农业型地区普遍存在的乡村利益共同体被取