新型城镇化进程中政府需从全面主导向有限主导转型.docVIP

文章原载于《经济纵横》2013年第7期 新型城镇化进程中政府需从全面主导向有限主导转型 冯 奎收稿日期： 收稿日期：2013-03-23 作者简介：冯 奎（1970-），男，安徽肥西人，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员。 （国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心，北京 100045） 摘要：我国在城镇化过程中，政府一度表现出全面主导的特征。这种主导主要体现在户籍政策、土地政策、行政区划政策、规划政策、投融资政策方面。在快速城镇化的背景下，以上政策已部分失效。在新型城镇化进程中政府需从全面主导向有限主导转型。政府需在户籍、农民工基本公共服务、保障性住房建设、土地利用、行政管理体制等方面集中力量发挥作用，把市场能解决的问题主要交给市场和企业去完成。 关键词：新型城镇化；政府；有限主导 中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）07-0051-05 一、城镇化过程中政府角色的主要类型 城镇化过程中的政府角色具有不同类型。从以美国、日本等代表的城市化先行国家、发达国家看，政府角色具有有限主导的特征：一是政府的主导性主要体现在某些特定领域，如当公共服务的提供出现具体问题时，政府将发挥主导作用。二是在城市化的某些特殊阶段，如美国在应对经济危机时，日本在城市化起飞阶段，两国都放大了政府的作用与功能。三是十分注重将政府的作用与调动企业、非政府组织的积极性结合起来。美国在城市化过程中，形成出多种多样的“政府+企业+非政府组织”的投融资模式。日本在解决保障房等问题中，始终发挥企业的作用。如，日本1945～1964年建立的150万套住房，其中的四分之三由私人企业建设。四是善于将政府主导的方式通过法定规划等形式表现出来。换言之，弱化行政色彩，强化法律色彩。 部分拉美与非洲国家在城市化过程中，政府则表现出无力主导的特征。这些国家的城市往往是欧美殖民时代建立起来的行政中心或贸易中心。在城市化过程中，政府对人口流动没有干预，人口向大中城市过度集中，出现过度城市化问题。此外，部分拉美与非洲国家照搬欧美城市规划，没有自觉地探索出符合本国特色的城市规划。近年来，这些国家有意发挥政府的作用，但解决城市化问题困难重重。 与欧美国家有限主导、部分拉美国家无力主导两种类型不同的是，我国在城镇化过程中，政府一度表现出全面主导的特征。政府全面主导的城镇化一定程度上有利于迅速提升城镇化率，有利于政府对人口流向、产业发展等进行调节，但全面主导也面临部分政策失效、负面影响逐渐显现等问题。在城镇化进一步发展过程中，有必要探索符合我国国情的政府管理模式，其中一个方向就是政府由全面主导向有限主导的城镇化发展方向转型。 二、政府全面主导必须向有限主导转型 （一）我国城镇化过程中政府全面主导的特征 在我国城镇化过程中，政府强力干预人口向城市集聚，以行政手段影响城市增长，这种干预主要通过户籍政策、土地政策、行政区划政策、规划政策、投融资政策来体现。 1.户籍政策。城镇化的实质是人口由农村向城市流动。我国的户籍制度通过对人口流动实施限制，从而成为政府对城镇化进行干预最有力的手段。1958年1月，全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。自1958年至上世纪80年代初，政府通过户籍政策全面控制人口迁移。从上世纪80年代初至2000年，户籍政策不断放松，但对迁移仍设置许多前提条件。 我国的户籍管理政策是从小城镇开始改革的。1984年1月1日，中共中央发布《关于一九八四年农村工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。同年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇（指县以下集镇、不含城关镇）务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工、经商、办服务业的农民和家属可以在城镇落户，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”，并把他们纳入街道居民小组进行管理，使其同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。 20年间，户籍制度虽呈不断放松的态势，但也有一些阶段，户籍制度反而趋紧。如，1989年3月，国务院办公厅发布《关于严格控制民工外出的紧急通知》，开始对流动人口实施管治政策。又如，1995年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央社会综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》提出，当前，作为流动人口主体的农村剩余劳动力的流动，在很大程度上仍然处于盲目无序状态。为维护社会稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的