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基层国有资本审计监督研究 今年，中办、国办印发了《关于深化国有企业和国有 资本审计监督的若干意见》，要求“围绕国有企业、国有资 本、境外投资以及企业领导人履行经济责任情况，做到应 审尽审、有审必严”。国务院《关于加强审计工作的意见》 也明确要求对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部 履行经济责任情况实行审计全覆盖，不断促进国家治理现 代化和国民经济健康发展。随着国有企业改革的不断深化, 国有资本在国家经济和社会发展中的作用越来越重要，如 何加强对国有资本审计监督，充分发挥审计监督的作用， 是国家审计机关面临的重要课题。本文，笔者拟就深化基 层国有资本审计监督问题进行初步探讨。 一、国有资本的界定 国有资本是能够给国家带来价值的价值，是指国家的 资产。国有资本的表现形式是指具有法人资格的行政事业 单位、国有企业及其他单位占有的资产以及相关投资形成 或依法认定的国家所有者权益。对于行政事业单位的资本 主要是用于保障国家各项职能的履行，按照国家的相关规 定进行管理；国有全资企业或公司的国有资本等于该企业 的所有者权益；对于拥有国家投资的有限公司和其他具有 多元投资主体的企业，国有资本是企业所有者权益中国家 应享有的份额；相关的自然资源资产也属于国有资本范畴。 目前，国有资本的管理模式为分层级进行管理，与国家分 层财政管理体制相似。 二、基层国有资本审计监督现状 1.重点审计监督对象减少。 国有资本重点审计监督的对象主要是指国有资本体量 大、涉足的行业重要、与国计民生关联度大的领域和行业。 随着近年来国家经济体制改革的逐步推进和国退民进战略 实施，基层国有企业的改制改革基本完成，国有和国有控 股企业逐步减少，国有资本在实体经济中的地位越来越弱 化。关乎国计民生的行业和重点国有企业，基本通过资本 整合、重组重整形成了一些大型的企业和企业集团，如金 融、通讯、电力、烟草等行业，由中央、省级进行控制和 管理；一般的竞争性行业特别是制造业、商业等基本交由 市场来进行资源配置；基层国有资本涉足的主要是行政事 业单位、城市公用方而、公共投融资以及其他国有资本投 资等。按照审计法的规定，审计监督也是分层级进行审计 范围的划分，基层国家审计监督范围内的国有资本重点审 计对象逐步减少。 2 .审计监督对象零散。 随着改革的推进，基层除了保存的少数国有和国有控 股企业外，国有资本的投资涉及的领域也逐步增多，往往 通过参股、投资、扶持等形式引导相关领域的经济发展， 但所占的份额往往达不到控股和占主导地位的程度，这些 行业、领域往往较多，涉及到国民经济社会发展的方方面 面，特别是民生领域、公共事业领域、引导经济发展领域 等，审计监督难以做到财政资金运用到哪里，审计就要跟 进到哪里。 3.审计监督职责有限。 按照审计法和现行的法律法规，国家审计的审计对象 和范围为国有和国有控股企业以及国有资本占主导地位的 企业，其他企业和国有资本投资对象不属于国家审计的审 计范围，在目前企业公司治理结构还不够完善的情况下， 相关国有资本的运作和投资效益情况未能纳入国家审计的 监管范畴。如所辖范围内的企业，如果国有资本不是占控 股或主导地位，国有资本的收益如何全额保障审计监督也 难以涉足；国有资本经营预算的审计也对于相关企业是否 损害国有资本收益以及长期不分红无可奈何。 国家审计的分层管理，一些大型的企业和企业集团如 银行、保险等金融行业、电力、通信行业、大型的企业集 团的审计管辖权现在审计署、审计厅等一些上级层面的审 计机关，这些企业和企业集团在基层的分公司和基层单位 较多，而审计署、审计厅从事相关审计的部门和人员力量、 技术有限，难以做到审计对象的全覆盖，也难以做到审计 对象的相关审计内容的全覆盖，更不能说相关的子公司、 孙公司等。如每年的预算执行审计，对于一些电力、银行 在基层公司的子公司、分公司以及三产业税收缴纳情况和 公司个人所得税的代扣代缴情况难以核实。 4.审计部门力量有限。 随着国家机构改革的推进，基层审计机关面临的困难 和问题较多。一是审计力量较弱的问题。审计机关成立30 多年，基层审计机关由于人员和编制等因素，新进人员不 多，部分机关存在年龄断档的情况。二是审计人员素质需 要提高的问题。许多新进人员并不是审计所需要的专业技 术人员，难以迅速担起重任，部分机关仍然是老同志冲锋 在前。三是审计技术需要提高的问题。随着审计发展，审 计机关需要对财务、计算机、法律精通的专业人员，基层 审计机关这方面的人才缺乏，特别是满足审计全覆盖要求 的计算机专业人员短缺尤其突出。四是按照目前的审计重 点和要求，每年审计署政策落实情况审计、保障房和社保 基金审计，审计厅统筹的扶贫、农业、经济责任审计，各 地的预算执行、专项资金、经济责任、政府投资审计以及 地方党委、政府临时交办