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项目制：一个“控制权”理论视角* 周雪光 美国斯坦福大学社会学系 《开放时代》2015年第2期 【内容提要】项目制作为一种自上而下资源配置形式自20世纪90年代中期分税制以来日渐凸显，并溢出财政领域成为国家治理和贯彻政策任务的一个重要机制。本文有三个目标：一是通过项目制研究文献的梳理和述评，提炼项目制要素特点产生的不同组织形态；二是在这一基础上，从 “控制权”理论视角提出一个分析框架，用以分析解读项目制的不同权威类型、条件和博弈过程；三是从权威体制与有效治理的基本矛盾着眼，讨论项目制在国家治理中的意义。 【关键词】项目制　控制权　国家治理 自20世纪90年代中期以来，随着分税制向上聚集财政资源的趋势（周飞舟，2006），项目制形式脱颖而出，成为自上而下资金配置的一个重要渠道和机制，其规模与影响日渐凸显，正在重新塑造中央与地方的关系。项目制还溢出财政领域，成为其他许多领域中自上而下推动任务部署的一个重要形式（折晓叶、陈婴婴，2011） 。项目制作为一种新型的治理模式，一方面影响和塑造了稳定的制度安排，另一方面诱发了各层次上相应的政府行为，成为认识国家治理的运作过程和政府行为的一个新的维度（渠敬东，2012）。 本文在已有文献基础上，着眼于项目制的实际运行过程和机制，从组织学角度提出一个理论分析框架。本文有三个目标：第一，通过项目制研究文献的梳理和述评，提炼项目制下的不同组织形态及其相应的研究问题；第二，针对项目制的形式与特点，从“控制权”的理论视角（周雪光、练宏，2012），以不同维度的控制权在委托方—承包方间的配置组合为线索，提出一个分析框架，用以分析解读项目制的不同形式、条件和博弈过程；第三，从组织学角度审视项目制在国家治理中的位置和意义。 一、项目制与国家治理：研究问题 在已有文献中，项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。项目制作为一种特定的资源分配形式在各个领域早已存在；但近年来这一形式在国家资源配置中权重日渐，有着突出地位和巨大影响力。周飞舟（2012）对财政体制的项目制类别和演变趋势做了系统的梳理和呈现。项目制形式下的资金分配主要体现在专项转移支付，特别是其中的专项资金，包括财政专项拨款、中央各部门下拨的专项资金和其他有着预算分配权的部门（如发改委）的专项资金。“所谓‘专项化’，是指政府间的分配资金越来越依靠‘专项’或‘项目’的方式进行。政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种‘项目’的‘帽子’，以期严格体现资金拨付部门的意志。”（周飞舟，2012：4）。自20世纪90年代中期分税制实施以来，随着财政资源的集中化，中央政府向地方政府转移支付的规模也逐渐增大，特别是专项转移支付大幅度上升。1995年，专项转移支付只占转移支付资金的16％；到了2005年，专项转移支付与财力性转移支付、税收返还三分天下（周飞舟，2012：5）；至2012年，专项转移支付则占整个转移支付的42％ （史普原，2014b：4）。 如果考虑到其他形式的专项化资金，项目制规模巨大，涉及面广泛，在政府和社会领域有着更为深远的影响。 项目制作为庞大规模资源的再分配机制，近年来成为社会科学研究关注的热点。折晓叶、陈婴婴（2011）提出了一个各层级政府分级治理、分级运作的行为模型，对项目制的运作过程做了形象的描述和系统的概括：其一，上级政府（如中央政府）通过项目制来“发包”，以此诱使地方政府主动参与其政策意图的落实推动。其二，地方政府（如省市等中间政府）通过整合各种资源的“打包”行为，来借项目制资源之力达到属地内发展目标。其三，基层政府或经济实体（如村庄）“抓包”，即通过积极参与项目制的引进以得到资源，为本地发展所用。套用有关博弈分析的语言，我们可以把上级政府看做是“委托方”，中间政府为“承包方”，而基层政府或经济实体为“代理方”。换言之，我们可以把项目制作为一个委托方—承包方—代理方互动的博弈过程加以分析。下面引用的许多个案研究一再展现了这个多方参与、不断变化的博弈过程。 已有实证研究工作大多着眼于项目制过程诱发的基层政府行为，特别是在县、乡镇层次的下级政府打包或抓包的应对策略，以及由此产生的行为方式和后果。这些研究的一个重要发现是，地方政府不是被动地按照上级意图行事，而是借项目制资源为我所用。折晓叶、陈婴婴（2011）特别强调了作为承包方的中间政府的打包策略，即利用项目制资源来推动属地的已有发展目标。荀丽丽、包智明（2007）关于内蒙古地区生态移民项目的研究指出，地方政府有着自己的利益追求，利用上级项目来达到自己的目标。冯猛（2009） 研究了乡镇政府争取项目资源的行为策略，也有类似的发现。陈家建等（2013， 20