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PPP项目中几个关键财务问题探讨 【摘要】针对PPP项目中涉及到的几个关键财务相关问题，依据国家现行政策，结合实务经验，本文提出了如何有效预测地方政府的财政支出、选择合适的折现率、妥善处理项目资本金及注册资本的关系、明确投标方联合体牵头方的职责、寻找合适的土地作价出资入股的路径。通过这些问题的探讨，以期对政策制定和项目实施有所帮助。 【关键词】政府和社会资本合作；地方债务；项目管理； 财务管理 【中图分类号】F283 据财政部政府和社会资本合作中心统计，自《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）发布后，截至2018年3月底，全国累计清退PPP管理库项目1 160个，投资额达1.2万亿元。众多项目的清退，引发了大家的诸多思考。其中包括：如何规范有效地识别PPP项目并立项？如何把控地方财政支出风险？对于社会资本方是联合体的，如何明确牵头方的责权利？笔者围绕这几个主要问题予以探讨，希望给读者以启发。 一、地方政府未来的财政支出如何预测 按照要求，PPP项目立项时需要进行财政承受能力论证，论证应当采用定量和定性分析方法，通过合理预测当前和PPP项目有效期内的财政支出状况，确保地方政府每一年度所在地区全部PPP项目需要从一般公共预算中安排的支出，占一般公共预算的比例不超过10%，以严格控制PPP项目财政支出规模。然而，实务中如何把控定性和定量，并无统一的标准，导致了不同机构对于同一地区财政支出增长的预测出现了较大的偏差，可能会给地方政府带来未来财政支出不能有效满足PPP项目支出的状况。 （一）原因分析 导致上述问题的主要原因有两个方面： 第一，中介机构在采用未来财政支出增长率时，通常在地方政府过去五年财政支出的平均增长率的基础上适当调整。该方法简单直接，便于验证，但是由于没有诸多合理假设的支撑，显得不够严谨。 第二，没有将财政支出增长和财政收入变动有效衔接。地方政府财政收入主要取决于当地的经济结构，中介机构没有认真研究地方政府的经济结构和未来规划。同时，在支出预测时，也未有效分析地方财政支出应当关注的重点范围和紧急性。 （二）应对策略 在当前经济结构转型和升级的背景下，预测地方政府财政支出增长时，应当考虑以下几个因素： 第一，将财政支出与财政收入有效衔接。中介机构应结合地方政府经济结构，比如产业结构的贡献度、重点发展的产业等来预测。同时，不能忽略国家GDP增长的预期。毕竟，国家经济增长的结构和速度也会影响到地方财政收入的增长。 第二，在参考过去财政支出增长率时剔除一些特殊因素。这些特殊因素可能包括国家脱贫的专项支出、其他专项基金（如农村饮用水、垃圾焚烧等）、土地开发收入等。 第三，采用科学合理的方法。实际工作中可以采用指数平滑法（Exponential Smoothing，ES），该方法由布朗（Robert G..Brown）提出，布朗认为时间序列的态势具有稳定性或规则性，所以时间序列可被合理地顺势推延。其预测公式为：yt+1’=αyt+（1-α）yt’，其中，yt+1’―t+1期的预测值；yt--t期的实际值；yt’--t期的预测值。不可否认的是，该方法也有主判断的成分，取决于行业经验值。具体为：如若观测值呈较稳定的水平发展，α值取0.1-0.3之间；观测值波动较大时，则取0.3-0.5之间；观测值波动很大时，则取0.5-0.8之间，具体运用时需要慎重考虑。 第四，定期对比原预测数与实际发生数，及时修订未来财政支出增长数。对于不同中介机构所做的预测数，地方政府PPP管理部门（实务中主要指财政部门）应当及时关注财政实际收支状况，适时做出修订，以防“刻舟求剑”现象的发生。 二、折现率如何确定 折现率通常的含义是将未来收益折算为现值的一个比率。由于折现率的计算口径不同（如可以区分为利润、股权投资、全投资等），选择不同的折现率，对项目的投资以及地方财政支出会产生重大的影响。对于PPP项目而言，折现率采用全生命周期的口径比较合适。然而，在实务中，如果牵涉到政府的财政支付行为，对于如何选择折现率，很可能引发政府方和社会资本方的争议，如果无法协调政府方和社会资本方的矛盾，有可能会影响到项目的顺利推进。 （一）原因分析 根据财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。很明显，鉴于PPP项目中地方政府在SPV（Special Purpose Vehicle，简称SPV，特殊目的实体，在PPP项目中等同于“项目公司”）的出资比例一般低于50%，而且融资的主要责任在于社会资本方，如果采用地方政府债券收益率，那么折现率很明显相对较低，很难达到社会资本方的预期。而且，在融资环境不理想时，社