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从新制度主义视角简析行政区划优化的本质 　　　　行政区划的优化是指以促进国家的政治、经济、社会、文化、生态可持续发展和追求国家整体利益、人民根本利益最大化为目标，通过对行政层级和管理幅度的调整，不断提高国家行政区域划分科学性所做的努力及其进程。行政区划作为一种正式的制度供给，面临制度供给短缺和路径依赖的二难困境，行政区划制度的诱致性变迁难以克服正式制度特性及各相关利益主体的利益差异所带来的重重阻力，“上下结合”的强制性制度变迁将成为行政区划制度变迁的基本路径。 　　一、已有研究述评 　　自清末维新派人士康有为提出省级行政区划改革研究的论题以来，中国行政区划改革问题日愈引发学界政界的研究兴趣，他们围绕中国行政区划的历史变迁、主要弊端、改革的必要性及其与民族问题、经济发展、城市化、政府职能等相关问题的关系开展了大量研究，取得了不少重要的研究成果，并在缩省增省、分省减层、省直管县等改革思路上取得了较为一致的共识。但是，由于各种原因的制约，这些研究仍存在诸多不足之处。譬如，行政区划本身是政治体制、行政体制、经济体制的重要组成部分，而已有的研究却未能从政治学、行政学和经济学的视界对行政区划改革进行系统深入的研究，对影响行政区划优化的政治、经济、社会等深层要素及其相互关系等问题未予充分关注，有关行政区划研究的理论深度和系统性不足，从而不利于在实践层面有效推进中国行政区划改革。因此，急需构建多学科视角的、反映行政区划优化规律的、全面系统的理论分析框架，以增强行政区划优化理论的解释力、指导力和科学性。有鉴于此，本文从新制度主义的视角对行政区划优化的本质做简要分析。 　　二、作为制度供给的行政区划 　　行政区划作为一种重要的制度供给，将为国家在政治控制、资源分配、社会管理和公共服务过程中的权力配置和责任划分提供重要的空间定位，在政治稳定、社会和谐、经济发展、文化进步等各方面发挥着重要作用。 　　（一）行政区划是行政管理的组织载体 　　行政区划是国家为便于行政管理而对国家进行的区域划分，是一个国家进行行政管理的基础和基本手段。行政区域的大小和行政层级的多寡取决于行政组织费用和行政区域间及政府间合作的各种交易费用的比较和分担方式。特别是在一个多层级的行政组织对一个超大范围的各种公共事务进行集中的高度控制和管理的情况下，行政成本更可能大幅度攀升。正如科斯指出，“在企业内部组织交易的行政成本也许很高，尤其是当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。” 　　因此，行政区划应该根据行政层级和管理幅度与政府行政组织费用、行政成本等的相互关系合理确定，以期通过科学合理的行政区划既达到国家政权的稳固、国家的统一和社会的安定团结，又能有效地降低行政成本，并推动经济的发展和社会的进步。 　　（二）行政区划是资源配置的产权界定 　　国家通过对行政区域的划分，对公共权力和各种资源的归属和使用范围进行了明确界定。行政区划在本质上体现为国家权力在特定地域空间基础上，以国家的政治组织结构的方式来进行地域分割或要素配置。 　　作为一定行政区域的代表的政府本身是一个具有完全行为能力的行政主体和民事主体，那么要提高政府间以及整个政府体系资源分配的效率和效益，就需要进行科学合理的行政区划制度设置。且政府作为本行政区域内所有公民的根本利益的代表，政府所承担的权利义务关系本身是公民权利义务关系的体现。可以认为，行政区划制度就是对政府间或政府体系内各主体间的权利义务关系进行初步确定的框架。可以说，行政区划是权力的界线、利益的界线，是对一定行政区域的代表即政府所拥有的各种资源进行分配的权利主体的范围进行的一种权利划分。行政区及其政府作为权利主体，在资源分配中必然受到其各种利益关系的制约和影响，其设置和划分在很大程度上将直接影响着公共资源的配置效率及其公平性。阿尔钦认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。” 　　新制度经济学认为，产权实质上是一套激励与约束机制。产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。因此，作为对参与资源分配的权利主体范围的权利划分的行政区划的优化将直接影响公共资源配置的效率，最终将影响到一个地方甚至整个国家的经济社会的发展速度和发展质量。 　　（三）行政区划是公共责任的空间定位 　　行政区划制度是政治体系对其所代表的公民所承担的公共责任的一种划分。作为国家结构单元的地域性政治实体，其所拥有的公共权力和所承担的相应的公共责任的来源方向和具体方式因单一制或联邦制的国家结构形式而有所不同。在单一制国家中，地域性政治实体拥有的公共权力不是至高无上的，必须服从国家的权力，只能在其管辖的范围内行使权力，且行使的权力在范围上和内容上也是有限的；而在联邦制条件下，联邦成员单位的权力来自于自身所固有，其权力变