“费改税”与政收入规范化思路研究 （上）_0.docVIP

“费改税”与政府收入规范化思路研究 （上） 　　“费改税”是针对 目前 我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革：其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。本报告对这些相关 问题 及对策思路试作概括的梳理。 　　 　　 　　 　　一、“费改税”的紧迫性和复杂性 　　 　　（一）“费改税”已成为当务之急 　　 　　近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使 企业 和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和 社会 主义市场 经济 进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。这方面问题的严重性具体体现在：　 　　 　　1．政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担。 　　 　　我国企业存在着税负不重、但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。全国各类部门基金有421项，其中，经国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立（《 中国 财经报》1998年4月29日）。省级以下的收费更是多如牛毛，比如，我们1995年在浙江萧山（县级市）调查时了解到，那里具有各级政府“文件依据”的收费项目，就达1000多个。江苏无锡市的同志反映，那里的收费项目总计接近4000种。另据一项在山东威海市的调查，那里涉及外商投资的收费项目达5000多项，其中省级3971项，市级215项（《 参考 消息》1998年12月17日）。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担，严重 影响 了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各种收费占总投资的20%－40%。由于收费不同于税收，既不具有固定性，又不进入预算，所以目前建设单位普遍存在项目投资远远超出概算现象，就可想而知。据反映，国有 工业 企业的各种不合理负担大体上占到其当年实现利润和税收之和的20%，在存的企业甚至超过了当年实现的税利。　　 　　 　　 　　 　：1 　　：1 　　：1 　　：1　　　 　　资料来源：《中国统计年鉴》，1998年。表中的基金和收费项目实际上是按政府非税收入规模来计量的，因此存在一定误差。之所以如此选择，是因为绝大多数非税收入是由基金和收费构成。 　　 　　从表一可以看出，近年来，政府非税收入（主要是基金和收费）与税收之比在1996年已达到：1。如果再加上“制度外收费”，那么，政府性收费规模将进一步增大，和税收收入并驾齐驱。更值得注意的是和政府税收收入相比，政府性收费的增长速度令人吃惊。表1中显示，短短数年，税收和收费的比例由1993年的：1变为1996年的：1。目前政府系统的实际收入占GDP的比重估计为25%－30%，政府的预算内收入（税收收入和列入预算的非税收入）只占GDP的%（1997年数字），其余都是以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入。各行其是、不断膨胀的收费，造成资金归宿模糊，掩盖国家资金的本质属性，侵蚀了税基，肢解了国家财政分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为的不规范，分散了政府财力，削弱了政府宏观调控能力。 　　 　　3．政府职能部门的乱收费，是滋长不正之风和腐败现象的经济根源 　　 　　政出多门的各种政府性收费的一个共同特征是各部门、各单位自收自支，不纳入预算管理，甚至也不纳入预算外资金管理范围，形成制度外收入。部门利益的刚化必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场并鼓励“寻租”。自收自支便利了部门、单位私设小金库，浪费挥霍，以权谋钱、以权谋私等腐败行为也由此产生并蔓延开来。　 　　 　　4．乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率 　　 　　一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复、盲目的投资，造成集团和个人消费的扭曲，产业结构的失调，社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者的预期投资损失，和预期收益的不确定性，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用的效率损失。 　　 　　很显然，如此混乱的收费局面，已经危害企业正常生产经营，农民群众正常生活、社会安定以及政府系统规范运作，对国民经