“费改税”与政收入规范化思路研究 （上）.docVIP

“费改税”与政府收入规范化思路研究 （上） 　　“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革：其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。本报告对这些相关问题及对策思路试作概括的梳理。 　　 　　 　　 　　一、“费改税”的紧迫性和复杂性 　　 　　（一）“费改税”已成为当务之急 　　 　　近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使企业和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和社会主义市场经济进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。这方面问题的严重性具体体现在： 　　 　　1．政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担。 　　 　　我国企业存在着税负不重、但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。全国各类部门基金有421项，其中，经国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立（《中国财经报》1998年4月29日）。省级以下的收费更是多如牛毛，比如，我们1995年在浙江萧山（县级市）调查时了解到，那里具有各级政府“文件依据”的收费项目，就达1000多个。江苏无锡市的同志反映，那里的收费项目总计接近4000种。另据一项在山东威海市的调查，那里涉及外商投资的收费项目达5000多项，其中省级3971项，市级215项（《参考消息》1998年12月17日）。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担，严重影响了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各种收费占总投资的20%－40%。由于收费不同于税收，既不具有固定性，又不进入预算，所以目前建设单位普遍存在项目投资远远超出概算现象，就可想而知。据反映，国有工业企业的各种不合理负担大体上占到其当年实现利润和税收之和的20%，在存的企业甚至超过了当年实现的税利。 　　 　　农民税外负担问题早已成为引起各方关注的重大问题。1995年，财政部门曾在湖南武岗市等地进行了费改税试点（基本做法是开征统一的农村公益事业税，总税率不超出农民上年人均收入的5%，同时严禁其他形式的收费、摊派）。试点虽然取得了一些初步的成效和经验，但问题却远未解决。从全面的情况看，“乱收费”始终未得到有效遏制。例如1996年河北省某县农民负担，总额为2768万元，其中各类收费占%，税收收入仅占%。即农民负担十成中，“正税”不到三成。各地农村普遍反映：“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。 　　 　　总之，混乱的收费局面，大大加重了企业和农民的负担，严重影响了企业正常生产经营、农民群众正常生活，抑制了基层组织的生产积极性，无疑对经济发展造成障碍，也对社会稳定不利。 　　 　　2．乱收费及收费的膨胀，分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力 　　 　　政府机构收费，过去规模较小，改革之后增多，至90年代已一发不可收拾，各种名目的“费”和“金”争相“亮相”。 　　 　　表一：全国政府性收费、基金征收情况（单位：亿元） 年份 预算内收入合计 税收收入 基金和收费 税费比例 合计 预算内 预算外 1993 　　1994 　　1995 　　1996 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　 　　：1 　　：1 　　：1 　　：1 　　资料来源：《中国统计年鉴》，1998年。表中的基金和收费项目实际上是按政府非税收入规模来计量的，因此存在一定误差。之所以如此选择，是因为绝大多数非税收入是由基金和收费构成。 　　 　　从表一可以看出，近年来，政府非税收入（主要是基金和收费）与税收之比在1996年已达到：1。如果再加上“制度外收费”，那么，政府性收费规模将进一步增大，和税收收入并驾齐驱。更值得注意的是和政府税收收入相比，政府性收费的增长速度令人吃惊。表1中显示，短短数年，税收和收费的比例由1993年的：1变为1996年的：1。目前政府系统的实际收入占GDP的比重估计为25%－30%，政府的预算内收入（税收收入和列入预算的非税收入）只占GDP