中国公共品供给度的缺陷分析_0.docVIP

中国公共品供给制度的缺陷分析 一、 中国 的公共品供给制度变迁 　　中国现行的公共品供给制度是从计划 经济 体制沿袭下来的。新中国建立后，按照经典作家的“大工厂” 理论 ，建立了计划经济体制。在资源配置的横向制度安排上实行政府及其公共部门集权，纵向制度安排上实行中央政府集权。政府特别是在中央政府几乎成了全 社会 唯一的资源配置主体，承担着包括各种公共品在内的几乎所有物品的供给职责，私人部门和市场机制不仅被完全排斥在公共品资源配置领域以外，而且私人部门的资源配置职能也由政府及其公共部门垄断行使。由于政府垄断替代了市场竞争、中央政府替代了地方政府、公共部门替代了私人部门，使得经济系统中缺乏应有的动力机制和约束机制，资源配置和利用效率低下，私人品与公共品均十分短缺。从根本上讲，政府及其公共部门垄断配置的制度安排的高成本与低收益，是中国寻求制度变迁的原动因。改革开放以来的资源配置制度变迁，总体上是沿着区分市场选择与政府选择、公共部门与私人部门、公共品与私人品、公共品的生产与提供的思路，向着“多一些市场调节”与“少一些政府直接调节”、“多一些地方政府配置”与“少一些中央政府配置”、“多一些竞争”与“少一些垄断”、“多一些私人部门”与“少一些公共部门”的方向渐进式推进的。 　　3.组织制度缺陷 　　中国公共品生产的组织制度缺陷主要表现在两个方面：一是在公共部门与私人部门的结构上，私人部门在公共品生产领域中的企事业单位不仅数量少、规模小，而且在资金、技术、人才以及财政税收政策等方面也无法与公共部门相比，难以形成公私中外平等竞争的市场格局。二是公共部门中的企事业单位又是按照“条块”分割分属原则设置的，在同一个地区或城市里往往有多个职能相同、产权分别归属于不同级次的政府公共品生产单位，资源难以合理流动，整体优势得不到发挥。以 医院 为例，从总体上来看，中国的医疗资源是十分短缺的，而稀缺的医疗资源又主要集中在公立大医院，基层服务的卫生资源严重不足，私立医院更是“沧海一粟”。在公立大医院垄断医疗市场的条件下，大多数公立医院不可能形成真正的自我约束和自我激励机制，因此也就缺乏根据市场和社会需求调整供给的主动性和自觉性，出现医疗卫生资源利用效率不高、医疗费用上涨过快、医疗服务需求受到明显抑制等问题也就不足为怪了。据统计，全国医院医生的日均诊疗人次、日负担住院人次、病床使用率均呈下降趋势，与此同时，1978——1997年，全国职工医疗费用却从27亿元增长到773亿元，增长了28倍，给国家、用人单位和职工造成很大压力和负担。　 　　4.生产与提供、直接生产与间接生产不分 　　公共品以政府提供为主，但并不等于非要以政府生产为主不可。实际上，除了少数涉及国家整体利益和国家安全的纯公共品需要由政府直接生产外，大量的公共品都可采用公开招标和投标的契约方式，交给私人生产，然后由政府采购，或者干脆由政府使用公共资金在商品市场上直接进行购买。在美国，大到数亿美元军火，小到几美元的办公用品，都是通过私人生产、政府采购机制实现的，美国联邦、州和地方三级政府每年要采购1万多种、上万亿美元的物品和服务，占GDP的18％左右，而中国的政府采购支出额占GDP的比例还不足1％。即使需要由政府直接生产的公共品，也可按照公共品的具体属性和构成，区分出应该由政府直接生产的部分与间接生产的部分，把间接生产的部分交给私人部门和市场。如社会治安安全是一种比较典型的纯公共品，居民消费的公共安全在他们之间是不能分割的，但安全生产所需要的要素却是可分割的，也就是说，公共安全实际上是警察、警车、通讯、监狱等共同作用的结果。在市场经济发达国家里，不仅警车、通讯、监狱等可以交给私人生产、政府采购，而且就连警察也大都是由“私人生产”（私立高等学校培养）、政府购买的。在中国公共品的生产制度安排中，各类公共品一般都是由政府直接生产的，私人部门和市场机制不能在其发挥应有的效率职能。　 　　5.政府间的公共品生产资源配置不合理 　　中国 的政府间公共品生产资源配置格局是从计划 经济 体制沿袭下来的。改革开放以来的渐进式改革特别是1994年的分税制制度创新，虽然使中央政府集事权、财权与财力于一体，集私人品资源配置与公共品资源配置于一身的集权过度的矛盾有所缓解，但是，从总体上来看，中国现行的政府间公共品生产资源配置中依然存在着各级政府的公共品配置范围和公共财政支出责任划分不清、以及由此所决定的政府间税权、税源、税收和非税收入的分配结构不合理，政府间财政转移支付制度不规范和不完善等 问题 。问题的核心不在于中央政府该不该集权或地方政府该不该分权，而在于“集”什么与“分”什么以及集权与分权的度，并没有以 法律 形式加以明确界定，其主要矛盾依然是中央政府集权过度，地方政府在地方性公共品生产与提供中的职责难以有效履行。