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对在华境外非政组织的分类财务监管研究
对在华境外非政府组织的分类财务监管研究
摘 要:在华境外非政府组织具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征,使得政府对境外非政府组织的财务监管制度难以统一。按照组织性质将在华境外非政府组织分为公益性和互益性两类,根据各自的特征构建差异化财务监管模式,在此基础上,完善分类财务监管的配套措施,形成一套完整的分类财务监管体系,有助于政府公共管理资源的优化配置,促进境外非政府组织在我国的持续健康发展。
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关键词: 在华境外非政府组织;财务监管;分类
中图分类号: 文献标识码: A 文章编号:1003-7217(2016)03-0083-06
一、境外非政府组织在华活动的概况
在1949~1978年间,受到国际国内形势影响,几乎没有境外非政府组织(简称境外NGO)在中国活动。改革开放以后,这种局面开始转变,政府采取灵活多样的方式使社会组织合法化,境外NGO开始进入中国。90年代中期起境外NGO加快了进入中国的步伐,尤其是在1995年中国举办第四届世界妇女大会之后,各种面貌和形式的境外NGO为公民社会增加了多样性和复杂性。目前,境外NGO在中国开展的活动已经具有一定的规模,在我国所发挥的作用和影响不可小觑。
境外NGO在华活动的作用具有两重性:一方面,境外NGO给中国带来了大量的资金,在扶贫帮困、灾难救助等方面发挥了积极作用,同时带来了先进的技术和管理经验,对国内非营利组织的发展起到了一定的促进作用。但是,另一方面,少数境外NGO广泛收集我国政治、经济和社会发展的各种信息,深入我国边境地区进行社会调查,借机对我国进行渗透与破坏,并在国际社会制造舆论,严重危害了中国国家安全和统一。例如,2008年2月27日,“国家民主基金会(NED, National Endowment for Democracy)”接受了达赖集团“九?十?三运动”紧急申请资金的请求,并向其提供了大量的资金援助[1]。境外NGO在华开展的这些活动,使我国政治、经济和社会的发展受到了较大负面影响,同时也不利于境外NGO在我国的健康发展。
财务是境外NGO得以发展的基础,对境外NGO财务监管不力是导致上述负面事例滋生的一个重要原因。境外NGO屡屡对境内的违法活动提供资金支持,也证实了政府对在华境外NGO的财务监管存在问题。由于境外NGO具有活动目的多样性、组织形式复杂性及活动领域广泛性等特征,使得对境外NGO的监管难度大大增加,很难统一监督管理制度。因此为了使监管更具有针对性,有必要对在华境外NGO按照组织的性质和目标进行分类,即分为公益性在华境外NGO和互益性在华境外NGO,进而对两个类别的境外NGO制定不同的政策法规,实施宽严有别的财务监管手段,将会大大提高监督管理的效率。
二、在华境外非政府组织现行财务监管存在的问题
(一)监管主体不明确,政府职责不清
目前,我国对境外NGO实行的是双重管理制度,即在同一行政层级上就存在两个监督管理部门(登记管理机关和业务主管单位)同时对境外NGO进行管理。其中,登记管理机关主要负责境外NGO设立代表机构的登记、开展临时活动的许可等,并对境外NGO在华活动的情况进行年度检查,对违法行为进行查处;业务主管单位的主要职责是对境外NGO代表机构的设立、临时活动的开展、新项目的实施等提出建议,对境外NGO及其代表机构依法开展活动进行监督指导,同时,要协助公安机关等部门查处境外NGO及其代表机构的违法行为等。
由于双重管理制度仅赋予了两个主管单位监管权,却没有明确其义务,致使境外NGO能否获准登记的前提是找到一个愿意承担责任的业务主管单位,而业务主管单位在衡量组织是否满足登记的条件时,往往关注的是该境外NGO能够为业务主管单位带来哪些利益,以及其发展可能会带来的政治风险和责任。因此,境外NGO的注册审批就过多的依赖于管理机关的主观意图,导致有些已经满足登记条件的组织不能够合法化,最终导致大批的社会组织法外运行。与这种繁杂的登记手续相反,一经获得批准注册成为我国合法的境外NGO即可高枕无忧,对其活动开展缺乏必要的引导和政策支持,对其行为的监督管理也极为有限。
(二)法律体系不健全,法制化程度低
境外NGO在中国的活动已经初具规模,其活动领域逐渐涉及救灾、教育、环保、卫生、贸易等社会生活的各个方面。在华境外NGO作为承担一定公共责任的社会组织,其活动应当受到法律的保护规制,在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。然而,从国内理论与实践来看,我国目前仅有《外国商会管理暂行规定》(1989年6月)、《基金会管理条例》(2004年3月)两部法规对境外NGO在华活动提供了监管依据。 并且,这两部法规实质上是按照组织的形式,将在
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