由税费改革看我财政分权的法制化_0.docVIP

由税费改革看我国财政分权的法制化 一、 问题 的提出 　　我国 农村 税费改革的主要 内容 是“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”[1]，其核心是清理农村各项收费，以农业税收方式规范征收。有学者对于农民上访问题做了抽样调查，按照上访问题的性质分为以下类别：农民负担问题（63），土地问题（51），村干部贪污受贿问题（24），村级选举违法（4），农村 教育 问题（4），打击报复问题（30），政法部门徇私枉法（12），其他问题（6）。在194个样本中农民负担问题占了近1/3。[2]由此可见，农民负担问题成为制约农村 经济 和民主 政治　发展 的重要桎梏，而农村税费改革也主要是从减轻农民负担、增加农民收入的角度出发，但改革的内容则更多是从政策性问题的角度思考。 　　虽然政策对于解决现有的迫切问题具有即时效力，但税费改革不仅牵涉农村的税费征收更是关系着农村公共财政体制的建立、关系着我国财政分权的体制完善。无论从现实或是长远的角度看， 理论 的支撑或者说理论上的正当性是政策切实施行必不可少的指导。　 　　农村税费是农民的主要负担来源，也是乡镇以下政府的主要收入来源。 目前 我国的农业税收主要包括农业税、牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税。而农村收费则多种多样，主要有村提留（包括公积金、公益金、管理费）、乡统筹（包括教育费附加、民兵训练费、计划生育费、优抚费、道路建设费、农村卫生费）、其他收费（包括行政事业性收费、公益服务费、中介服务费、其他收费和集资）。[3]从农民的这些收入上缴的用途可见，乡、村政府作为基层政府承担了大量的行政管理职能，可以认为农民的负担实际是为其所享受到的公共物品支付的对价（税作为共物品的对价，而费作为准公共物品的对价）。但这种对价的支付倘若是符合关于公共物品的界定，那么又何来的农民不堪重负的问题呢？农民的支付和其所得是否实现一一对应？到底是现实给理论开了个玩笑？还是理论在现实中的苍白无力？ 　　从乡村承担的职能，我们可以看到乡、村政府的事权覆盖面广，但作为国家一级政府，其收入来源的法定性（包括来自下级的上缴、来自上级的转移支付、来自对公民的征收等等）在宪法等 法律 中是否真正得到确定？其征收的正义性、程序的法定性是否有法定依据？与之相对应的农民的权益的保障也是宪法权利的一部分，是否有救济的途径等等？ 　　这些问题都不仅是“税费改革”可以涵盖的，税费改革背后涉及的是我国整个公共财政、民主财政的建立、健全。　 　　二、基层政府财政规范的缺失　 　　在农村基本实行的是多收多支，有学者指出，我国农村财政体制“零和不对称博弈”，在农村财政体制中，农民处于被动和受控的地位，而农村基层政权处于支配和主控地位。在一定程度上，农村基层政权与农民之间的利益关系表现为你有我无、你多我少的关系。[4]而乡政府的行为扭曲主要集中在乱收费上,由此造成了农民负担问题。因此也有学者认为，在市场经济中，基层政府成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”。[5]但基层政府作为事实上的一级政府，其在收入和支出方面的自主权并无法律规范。 　　税费改革涉及的是中央、地方和农民三方利益的协调。改革不仅仅是微观主体的要求，也是中央政府和地方政府为缓解彼此间不信任和利益损失的尝试。传统观点认为中央和地方政府是统一的利益主体，改革只是政府与微观主体之间的博弈，实际上陷入了将改革限于二元博弈的误区，由于知识分散性分布的特性决定了集权是无论如何不可能实现最优的信息分布从而获得最优收益，而微观主体和政治组织天然的性质不相容，又决定着微观主体进入改革的壁垒很难逾越（主要是政治壁垒），因此长期以来讨论的政府如何还权于民，实际上缺乏实现的沟通环节，即政府虽然承诺赋权利于农民，但具体实施改革的仍要落实于特定的地方组织，而地方政府的参与动力并未有效地被激发（地方政府得到的支付只限于维持的动力而缺乏革新），因此中央权威一旦有丝毫动摇，地方官员是缺乏参与改革的激励的。　 　　农村 的一系列改革在建立了一个以个人和社区权益为基础的村民 社会 的同时，由于农村 经济 民主制度建设和 政治 民主环境培育滞后，导致农村基层政府的运行，仅有自上而下的行政行约束，缺少自下而上的民主化过程的制约（不仅体现在下级政府对上级的服从，更体现为农民对政策命令的服从）。因此农村税费改革的落脚点不仅在于从农民那里拿多少钱，也不仅是为了减轻农民负担，而是如何进一步规范农民负担行为，处理好国家、集体、农民三者之间的收入分配关系，建立一个稳定的农民负担制度，从而规范农民负担提取和使用 方法 ，规范农村基层组织的财务制度，规范国家的农业税制和农村基层民主制度。　 　　财政分权实质上就是给予地方一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，使处于基层的