论对中国行政程序立法的启示.pdf

澳大利亚行政法中的程序公平原则――兼论对中国行政程序立法的启示 作为普通法国家，澳大利亚并没有一部统一的行政程序法，这并不等于澳大利亚行政行为 没有任何程序标准和原则，议会制定的各类部门法大多都规定有各机关适用的程序规则，普 通法院的法官苦心经营百余年，通过判例也创制了一系列程序规则。它们包括听证规则，反 对偏见规则，说明理由规则，证据规则等。以上规则构成了澳大利亚行政程序的主要内容。 在这些众多的程序标准和原则中，最重要的当数程序公平原则 （the procedural fairness )。该原则来源于普通法上的自然公正原则 （the rule of natural justice)。强制行政机关作出影响公民权益的决定时，必须承担公平行为的义务，赋予当事 人表达意见的机会，根据可信的符合逻辑的证据，作出公正的行政决定。鉴于我国正在研究 制定行政程序法，澳大利亚这方面的经验无疑值得我们分析和借鉴。本文就程序公平原则的 由来、适用范围、主要内容作一简单介绍，以期有助于我国行政程序立法研究。 一、从自然公正原则到程序公平原则 自然公正原则是普通法的一项基本原则。何谓自然公正？与其他公正有何区别？一位英国 法官曾说过：所谓自然的公正是基本的，简单的、初步的公正，有别于复杂的、高标准的、 技术性的公正。[1]或者说它是要求行政人员遵守的基本的不能再低的程序标准。传统上，自 然公正原则包含两个要求：一是个人不能做自己案件的法官；二是个人权利受到影响时，应 当给他一个公平听证的机会。起初它是法院司法活动遵循的准则，随着行政权力的扩大，该 原则逐步扩展到行政领域。1964年以前，行政机关在下列两种情形下适用自然公正原则：第 一，当个人的财产利益受到行政决定影响时，应当适用该原则：非经听证程序，任何行使公 共权力的机关均不得剥夺个人的财产权利。[2]第二，具有司法或准司法性权力的机关应当 适用该原则。然而，很难把行政行为区分为行政和司法两类情况，正是由于存在区分的困 难，所以有人提出，不必再作此类区分，回顾一下1863年的古贝尔案件，其结论是权利受到 影响的人有权得到公平的听证，作出决定的人有义务公平听取当事人的意见。它是建立在任 何人做任何事都必须公平行为基础上的一个观念。[3]在1964年的一个案件中，英国上议院 终于抛弃了只有司法性权力适用自然公正原则的传统观点，认为自然公正原则的目的是保护 个人权利，凡是行政机关决定个人权利时，都应当适用自然公正原则。[4]在1967年的一个移 民案件中，法官说得更明确，不管公务员的行为是行政的还是准司法的，他都必须公平行 为。[5]有学者评论说，这是一个大胆的判决，它既抛弃了行政司法两分法，又引进了公平 观念并且强制这一观念的重要性。[6] 进入70年代以来，越来越多的法院开始用程序公平的概念，取代自然公正原则。过去那种行 政行为划分为行政性和司法性的观点已有再有用了。[7]自然公正原则仅适用于司法程序。 而不适用于行政程序。[8]为什么会产生这种变化呢？自然公正原则与程序公平原则又有何 不同呢？对此有两种观点。一种观点认为，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都 意味着公平行为(fair play in action)。只是习惯上自然公正原则适用于司法职能，为了以示区别，就把适于行政职能的程 序原则称之为程序公平原则。[9]另一种观点认为，自然公正和程序公平是有区别的，首先， 它们所要求的程序标准有度的差别，自然公正是一种高标准的程序要求，而程序公平则是较 低标准的程序要求；其次，与自然公正相比，程序公平是一个较为灵活、宽泛的概念，更适 于保护个人在行政行为中的一般权利。对有些决定而言，即使不适用严格的自然公正原则也 可以达到公平的结果。[10] 二、程序公平原则的适用范围 对于该原则的适用范围，可以从以下几个方面理解：首先，它适用于制定法没有相反规定的 行政决定程序，当制定法与该原则相抵触时，优先适用制定法规定的程序；其次，它适用于 影响个人法律权利、合法期待及其他利益的行政决定；最后，该原则不适用于涉及国防、立 法、紧急措施等行政决定。下面分述。 （一）程序公平原则与法定程序的关系 前面曾提到，普通法国家的行政程序标准由两部分组成，一为普通法原则，二为议会制定的 程序规则，二者相辅相成，正如著名的古贝尔案判决所言：当制定法没有明确规定当事人的 听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。[11]换言之，如果制定法给申请人提供的程序 保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。[12]当然，如果制定法规定 的程序已经很详细，法院就无需再增加程序