建立农村养老保障的战略意义.pdf

建立农村养老保障的战略意义 原载 《战略与管理》2004年第2期 问题的提出 如何将学习和贯彻新宪法 “三个代表”的原则落在农民利 益上，本文研究证明了以下三个悖论：解决农民养老保障 （以 下简称 “农保”）的关键问题不仅是资金，更重要的是解放思 想和制度创新；发达国家的经验已经证明，养老金不是富裕农 民的专利，而是帮助农民脱贫的公共政策手段之一。不要等城 市养老保障制度完善后再考虑农村问题，尽早建立可以整合城 乡养老保障体系的平台，对城镇化建设具有积极的促进作用。 农民养老保障制度建设不是扶贫政策，而是促进农村经济发展 和社会进步的重要手段。 1.一般议论 目前，我国正处于解决农保问题的战略机遇期，前进则一 举多得，不进则退，农保制度安排的成本将成倍增加，甚至成 为阻碍党和政府既定战略目标实现的社会原因之一。 1.1我国农民养老保障现状 目前，我国农民养老保障主要有六种方式：①家庭养老， 但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；② 土地保障，但我国人均耕地少 （1.52亩），农民没有卖土养老 的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障；大量农村 人口正在离开土地进入城镇；[1]③农村社区养老，仅在少数经 济发达地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等；④ 商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；[2]⑤ “五保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后 将由政府负担，这在中国不宜普及；⑥农村社会养老保险，于 1992年1月根据民政部 《县级农村社会养老保险基本方案 （试 行）》，在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账 户，但又于1999年根据国发[1999）14号文件进入清理整顿至 今。 目前， “农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养 老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运 营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度 设计已过时，且管理不规范。 综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚 未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏 保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。 1.2关于农村养老保障的政策选择和价值取向 我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之 初。 法律渊源。我国 《宪法》第45条规定的获得物质帮助权利 包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业 和事业单位限制在城镇。因此，《农村人民公社工作条例 （试 行草案）》提出： “有条件的基本核算单位可以实行养老金制 度”。 政策渊源。党的十三届八中全会 《决定》提出： “逐步建 立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养 老保险。”党的十四届三中全会 《决定》提出： “建立多层次 的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保 障，促进经济发展和社会稳定。” 价值取向。中国农村养老保障改革经历了从自下而上和自 上而下的几个发展阶段，在不同社会背景下其政策选择的价值 取向不同。 第一阶段的政策选择具有明显的互助倾向 （1949以后-1980 年），即依靠集体经济，走互助养老保障道路。其价值取向是 “低效率的公平”。 第二阶段的政策选择具有明显的土地养老倾向 （1980-2002 年以前），即依靠土地和家庭，鼓励自愿储蓄养老保障。其价 值取向是 “效率优先公平不足”。 第三阶段 （党的十六大以后）的政策选择正在淡化二元结 构，树立 “城乡整合发展”的理念，依靠土地和市场建立 “土 地与家庭保障”相结合的养老保障模式，并在具备条件的地方 开始建立社会养老保险个人账户。该模式的价值取向应当强调 “公平与效率结合，实现更高效率的公平”。 1.3建立农村养老保障体系的紧迫性 （1）土地和家庭养老功能都在弱化一是人多地少。2002年 中国国土资源公报显示：全国可耕种的土地为12593万公顷，有 666个县人均耕地在国际警戒线0.8亩以下，而且平均每年耕地 递减300万至400万亩。二是农民只拥有土地经营权。农民的个 体经营状态决定了土地经营的风险程度，依靠土地收入提供的 养老保障只能是附带经营风险的初级保障，保障力度低于具有 农民拥有土地所有权的发达国家和发展中国家。总之，农民养 老仅靠土地保障是不够的。