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试谈海洋管理体制改革的必要性 福建海事局 林映怡 我国是一个海洋大国，也是一个航海大国。我国海域的自然边界 约为470万平方公里，海岸线长达32000多公里，我国的远洋船队规 模已跃居世界前列。在这样一个海洋大国里，随着国家政治、经济、 文化等各个领域改革的不断深化，加入WTO后的中国在全球政治经济 领域扮演角色的地位得到全面提升。在我国社会主义法制与经济不断 走向前进的时期，我们有必要对我国现有的海洋领域中有关海洋的国 家安全、海上安全监督以及海洋资源开发利用与环境保护，作更进一 步、更深层次的研究和探讨。这样一个大的课题，笔者无法也没有能 力做细致深入的研究，本文仅就我国有关涉海法律和机构改革谈点粗 浅看法。 1、海洋法制的现状与弊端 1.1现状 随着我国社会主义的法制建设的不断推进，众多的涉及海洋的 法律法规先后出台，比如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华 人民共和国海商法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民 共和国海关法》、《中华人民共和国边防出入境管理办法》、《中华人民 共和国海域使用管理办法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共 和国领海与毗邻区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等 等以及许多涉海的条例及一系列配套法规。海洋法律法规出台后，就 要付诸实施，实施又有两种形式：一是国家专门机关及其工作人员和 经主管机关授权的单位将法律法规适用到社会具体的人和组织；二是 国家机关各政党、各社会团体、单位和全体公民都必需遵守法律法规, 按照法律规范进行活动。我国现有涉海机构在应用法律、实施法律、 依法行政等方面存在着许多问题和困难，涉及到法律健全与完善、立 法与司法、法律实施主体本身等多方面。仅“涉海”部门我国就许多 行政主管机关，如中华人民共和国海事局、国家海洋与渔业局、国家 环保总局、国家海关总署、中国边防部队、水上公安警察等等。这些 部门依据相关法律法规明确的职权实施对海上某些职能范围的行政 管理。改革开放以来，这些部门在中央、国务院的正确领导和高度重 视下，在机构改革、建章立制以及依法行政等方面都取得了世人瞩目 的成就。但是，由于我国现有立法程序多由部门牵头立法，协调不够, 各部门之间存在职能交叉、职责不清、责任不明的现象，形成了现有 情况下人们所讲的“多龙治水”的局面。 1?2弊端 “多龙治水”格局的共同点是根据相关法律法规，各负其责地 行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵纪守法” 的职责与职能。这些法律法规较以前海洋领域法律法规几近空白来讲 有了很大的拓展和完善，但随着我国政府对海洋领域认识的不断提 高、重视和研究的不断深入，我们不难发现现有的“多龙治水”局面 存在着许多弊端。 1.2.1主管机关在执行行业管理和国家监察方面因为法律法规 本身存在职能交叉、职责不清、责任不明现象，造成“多头管理”或 “管理真空”。 1.2.2机构的重叠或交叉设置，造成国家财力、物力、人力的投 入增加，国家无法集中力量来装备和建设一支强有力的、高水平的、 多功能的、专业化的现代化海上执法队伍。 1.2.3在大力发展社会主义市场经济的历史进程中，“多龙治水” 可能出现的多重审批、重复收费、管理交叉等必然在一定程度上给企 业、集体、个人造成更重的负担，束缚经济发展的前进步伐。 2.4对执法主体来讲，因为“多龙治水”，执法机构分散、力 量不集中，执法人员素质参差不齐，一定程度上削弱了整体的海洋执 法力度，限制了执法水平的整体提高。 1.2.5多头管理、条条管理、条块结合管理等多样模式增加了国 家海上行政管理协调的难度，加上各地政府对海洋执法部门的重视程 度不一，直接影响政令畅通和依法行政。 2、 成因分析 现有体制下“多龙治水”弊端的形成是有原因的，笔者认为主要 表现在下面几个方面: 2.1立法程序与部门立法 立法机关是立法的主体，立法机关根据《宪法》和有关法律的授 权立法。我国的立法程序一般分四个阶段：一是提出立法议案（行政 机关政府部门）；二是审议讨论法律法规草案，由法律机关和工作部 门组织单位和群众讨论，听取修改意见，并在审议讨论中进行修改工 作；三是审议通过法律法规（人大常委会）；四是法律法规颁布阶段。 海洋是一个特殊领域，人们对海洋较陆地的了解要陌生的多，存在着 许多模糊的认识，对海洋的更深了解要依托现代化高科技力量。从这 个角度讲，海洋立法的准确性、方向性很难把握，海洋法律法规的健 全和完善难度更大；尤其在国家相关体制改革进程中，机构机制尚未 完全理顺情况下，各部门为了加快海洋管理方面的立法，规范海洋管 理，在相对缺乏有效协调的情形，一定程度上使海洋法规体系变得复 杂，“多龙治水”执法中的矛盾显得更为突出。比如《海域使用管理 办法》与《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》之间