完善全民所有自然资源资产管理体制研究.PDF

政策与管理研究 Policy Management Research 完善全民所有自然资源资产 管理体制研究 1,3 1,3 2,3* 2,3 2,3 1,3 1 马永欢 吴初国 林 慧 黄宝荣 苏利阳 张雅丽 孔登魁 1 中华人民共和国自然资源部 信息中心 北京 100812 2 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190 3 中华人民共和国自然资源部 战略研究重点实验室 北京 100812 摘要 全民所有自然资源资产是国民经济和社会发展的根本源泉，是生态文明建设的空间场所和主阵地。文 章针对全民所有自然资源资产管理体制不完善的问题，以目标导向和问题导向为研究思路，立足国内外研究 进展，在借鉴发达国家经验的基础上，设计了全民所有自然资源资产管理体制改革的总体架构，提出了全民 所有者的基本职责。在此基础上，从健全产权制度、编制分级行使所有权的资源清单、合理划分中央与地方 的责权利边界、以信息技术助推自然资源资产管理，以及加强资产管理与资源监管的衔接等方面，提出了政 策建议，以期为我国的自然资源资产管理体制改革提供参考。 关键词 全民所有，自然资源资产，管理体制，构想 DOI 10.16418/j.issn.1000-3045.2019.01.008 完善自然资源资产管理体制是我国生态文明体制 改革进入了新时代。完善全民所有自然资源资产管理 改革的重要组成内容。长期以来，全民所有自然资源 体制是一项全新的改革，在一些关键环节和重点领域 资产管理体制条块分割，造成资产所有者的地位被虚 能否顺利破题，在很大程度上影响着生态文明体制改 置、弱化，资产收益不断流向个别群体，国家利益受 革能否顺利推进。 损严重。为解决自然资源所有者不到位、权益不落实 1 研究进展 等突出问题，党中央决定组建自然资源部，由其统一 行使两项基本职责，即统一行使全民所有自然资源资 1.1 国外研究进展 产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生 1.1.1 发达国家自然资源资产管理理论源远流长 态保护修复职责，这一举措标志着自然资源管理体制 自然资源资产管理思想可以追溯到 17 世纪 70 年 *通讯作者 资助项目：中国科学院战略性先导科技专项（A 类）（XD，国家自然科学基金 修改稿收到日期：2019年1月2 日 . . 60 2019 年 第 34 卷 第 1 期 完善全民所有自然资源资产管理体制研究 代。1662 年，Petty [1] 出版著名的《赋税论》，提出 自然资源资产进行管制：①为公共目的保留一部分自 “劳动为财富之父，土地为财富之母”的经济思想， 然资源资产为政府所有；②对自然资源资产的利用方 这是资源价值论的最早萌芽。随后，亚当 · 斯密等学 式实行一定的行政限制和管制，在私人财产权上形成 [6] 者从自由市场的稀缺层面研究了经济与自然资源的关 一定的公共权利 。此外，发达国家自然资源资产管 系，开始研究自然资源的资产化管理问题。1924 年， 理的调查评价、开发许可和收益分配等制度体系逐步 [2] 美国经济学家伊利和莫尔豪斯 专门研究了自然资源 完善，其核心是明晰产权，确定资产配置区位和开发 资产，这被认为是自然资源资产管理思想的源泉。 区位，维护所有者的权益。 20 世纪 60 年代，学术界提出了自然资本的概念，标志 1.1.3 发达国家形成了较为完善的自然资源资产管理 着自然资源资产化研究进入了新阶段。20 世纪 80 年 体制 代以来，自然资源资产管