声明异议、诉愿等行政反驳制度改革刍议.PDFVIP

聲明異議、訴願等行政反駁制度改革芻議 鄭錦耀 ∗ 一、前言 《澳門行政程序法典》第145 條第 1 款指出 “私人有權請求依據本法典之規定廢止或變更行政行 為” 。此條文的內容表明，要求行政當局廢止或變更行政行為是私人的權利，實現途徑是提起“行政 1 反駁”(impugnação administrativa) 。 第 145 條第2 款列舉了行政反駁的四種法定類型：聲明異議、 訴願、不真正訴願、監督訴願。如果以法律效果為標準，行政反駁則可分為任意行政反駁和必要行政 反駁。在對必要行政反駁作出決定前，司法訴訟的期間不開始計算。如果行政反駁屬必要性，行政相 對人在對有爭議的行政行為提出行政反駁以及行政反駁作出有確定性的決定之前，不可針對該有爭議 的行政行為提出司法訴訟(司法訴訟的模式通常是行政司法上訴，一般簡稱為司法上訴)2 ，而行政反駁 如屬任意性，則行政相對人可以不提出行政反駁，逕行向法院提出司法上訴。因此行政反駁屬任意性 或必要性會直接影響司法機關何時才可以對行政行為進行司法審查3 ，但是如何分辨行政反駁屬任意 性或必要性卻相當困難，致使行政相對人因分辨困難造成誤認：將必要性的行政反駁誤認為任意性， 於是逕行提出司法上訴後被法院以未進行必要性的行政反駁為由初端駁回，但這時提出行政反駁的期 間已經過去，有效力瑕疵的行政行為因此不再具有可訴性，成為效力不會受司法挑戰的行政行為；將 任意性的行政反駁誤認為必要性，則會令原可逕行提起的司法上訴因為提出行政反駁而耽誤時日，行 政機關對行政反駁作出決定的期間短則 15 日，長則30 日(聲明異議 15 日，訴願、不真正訴願、監督 訴願30 日) ，而行政相對人只要是居於澳門，提起司法上訴的期間一般而言是30 日( 《行政訴訟法典》 第25 條) ，加上行政機關的通知時間和行政相對人決定是否提出行政反駁的決策時間，在行政反駁的 結果通知到行政相對人時可能已經因為超逾提起司法上訴的 30 日期間而不能提起訴訟。所以行政反 駁屬任意性或必要性分辨困難會令行政相對人因耽誤了期間而喪失了提出司法訴訟的權利，使法院對 行政行為的司法審查出現缺口。 二、行政反駁必要性和任意性的區分標準 首先，有必要先簡述必要性行政反駁和任意性行政反駁的區分標準以及司法實踐的狀況。包括《行 政程序法典》在內的澳門法律，並沒有明文規定行政行為是否具確定性的區分標準是甚麼，只有個別 ∗ 澳門大學法學博士 - 144 - 聲明異議、訴願等行政反駁制度改革芻議 4 的法律規範或者行政行為本身有明確言及行政行為是否具有確定性 ，於是某一行政行為到底可否逕 行提起司法上訴，如果沒有相關的法律規範或者行政行為本身有明確規定，行政行為是否具有確定性 就顯得難以判斷，行政相對人的司法救濟權利就會受損。現時澳門法律界慣用沿用回歸前已使用的法 學理論 “確定性理論”作為區分行政行為是否具有確定性的標準，如果行政行為符合該標準就可認定 為具有確定性，可以逕行提起司法上訴。澳門法律界沿用的確定性理論繼承自葡萄牙，該理論提出確 定性行為概念的目的是要排除針對不直接侵害私人權益的行政當局的行為提出司法上訴的可能性，該 概念同時反映出對行政相對人造成直接及即時損害的行為[極端行為(actos administrativos por excelência)]須受司法上訴約束的實務上的效果。 確定性同時具有程序、權限及實體層面的特徵，因此，完全具備三種確定性的行為才被視作確定 行為。每一種的定義如下： (1)橫向意義上或程序意義上的確定性(definitividade em sentido horizontal ou procedimental) 。在橫 向層面上或程序層面上具確定性的行政行為必須是終局(final)行為，意即能結束某一程序或程序中的 某一獨立事項。從橫向或程序角度而言不具確定性的行政行為包括終局決定的