土地出让相关收入央地分成政策变迁与耕地资源流失的关系.PDF

Resources Science 第38卷 第1期 2016年1月 2016，38（1）：0073-0082 Vol.38，No.1Jan.，2016 DOI：10.18402/resci.2016.01.08 土地出让相关收入央地分成政策变迁与 耕地资源流失的关系 徐智颖，钟太洋 （南京大学地理与海洋科学学院，南京210023） 摘 要：近年来，中国土地财政问题引发的土地资源不合理利用已受到较多关注。探究央地政府间土地收入 分配与耕地资源流失的相互作用机制，能为进一步完善土地财政政策提供决策建议。本文在梳理中国20世纪80 年代起耕地占用税和国有土地有偿出让收入央地分成政策的基础上，利用协整检验、VEC模型和Granger因果检验 等方法分析央地分成比例变化与建设占用耕地面积的时间序列数据。结果表明，耕地占用税与国有土地有偿出让 收入的央地分成比例在1987-1999年间变动频繁。耕地占用税及国有土地有偿出让收入分成变化与建设占用耕地 之间存在长期协整关系，并且存在从分成变化到建设占用耕地面积变化的单向因果关系。这说明建设占用耕地面 积的增减是对央地分成变化的主动响应，而土地出让收入分配的调整受到了政府行为等复杂因素的影响。土地出 让相关收入分配比例的有效调节会对耕地资源的保护产生积极的作用，为遏制耕地资源非农化可针对不同类型土 地收入制定适宜的分配主体和分配比例，避免多种土地出让收入征收的叠加失效和土地资源的浪费错配。 关键词：土地财政；土地利用变化；建设占用耕地；VEC模型；Granger因果检验 1 引言 入、城镇土地使用税等多项土地收入的中央和地方 耕地是维护国家粮食安全的重要自然资源。 政府分成政策也相继出台。土地收入在各级政府 中国耕地资源丰富，但人口众多，FAO统计数据显 的财政收入中占有较大比重，尤其对地方政府而 示中国人均耕地面积不及世界人均耕地面积的 言，日益增长的土地收入对城市发展建设作出重要 [6] [1] 贡献 。1989-1998年，在土地收入的分配上，地方 50% 。中国大陆低密度开发模式的工业化和高地 耗特征的城镇化，是耕地资源减少的重要原因。有 和中央政府的分成方案进行过多次调整。尤其是 学者认为中国经济高速发展的背后是耕地资源的 1994年的分税制改革，将耕地占用税等大部分土地 [2] 出让相关收入直接划归为地方所有。有研究表明， 过度消耗 。1980-2005年期间，中国的GDP每增长 2[3] 不同的收入分配制度对资源利用会产生不同的影 1%，约占用农地2万hm 。 在中国土地公有制的背景下，中央政府和市、 响。就土地资源而言，地方财权和事权的不匹配驱 县级地方政府在土地出让管理上形成一种委托-代 使着地方政府为获取经济收入弥补财政赤字而大 [4] [7] 理关系 。20世纪90年代以来，随着土地有偿使用 量出让土地，造成了优质耕地资源的流失 。1997 制度的不断发展，土地的资产价值逐渐显化，巨额 年，中央政府为遏制耕地锐减，提出将新增建设用 的土