论英美两国议会对政府开支立法监控机制.pdfVIP

《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 论英美两国议会对政府开支的立法监控机制 徐红 [内容提要] 对政府开支的控制权是英美议会掌握的最重要的财政权力之 一。本文通过对英美两国议会对政府开支的立法监控机制的分析研究，详细 阐明英美两国议会通过委员会系统的运作，以公开化和制度化的方式代表纳 税人行使对政府开支的监控过程，并对两国议会对政府开支的立法监控机制 的特点与不足作了评析。 在英美两国，议会掌握着“政府钱袋的拉链”，其对政府开支的严格监控， 构成了议会监督政府体系中极为重要的一环。本文主要阐述英美议会所拥有的对 政府开支进行立法监控的权力结构。所谓政府开支监控权，就是由议会通过授权 法、拨款法、委员会决议等方式，对政府的所有开支项目及其支出预算进行控制， 为政府各项职能的有效行使提供物质上的保证。 在英美两国，议会的政府开支监控系统在组成和结构上存在着一定的相似 性，那就是两国都把审议财政支出的程序和审议财政收入的程序分开，其结果就 1 是两国通过立法机构审查和讨论作为一个整体的国家预算时都不成功。同时， 两国议会的政府开支监控系统在组成和结构上也存在着差异，英国议会的政府开 支控制权完全掌握在下院的手里，上院虽然也有相应的委员会对财政法案进行审 议，但它除了享有搁延权外，已不能提出修正案修改下院通过的财政法案，所以， 英国议会两院之间不需要通过协调委员会来调解两院间的分歧。而美国的政府开 支监控系统则包含着立法系统和协调控制系统两部分：立法系统由相关的常设委 员会组成，协调控制系统则指为协调议会两院在拨款额上的差异而组成的两院协 调委员会，这两个分系统密切协作，互相配合，通过特定的程序共同行使着对政 府开支的控制权。 一般说来，议会对政府开支的立法监控过程即议会审查、批准政府预算的 过程。它基本上由授权和拨款两个阶段组成。授权阶段的主体是各立法委员会， 授权结果以“授权法”的通过为重要标志。拨款阶段的主体是拨款委员会，以“拨 款法”的通过为重要标志。在英美两国，由于委员会参与政府开支控制权行使的 方式有很大的区别，所以授权与拨款的方式有很大的不同。 一．供应委员会与拨款法案：英国议会对政府开支的立法监控机制 1 1 11．供应委员会：立法监控中心 英国议会中主要掌握政府开支监控权的是下院的供应委员会及在不同时期 1 KennethBradshaw David Pring, ParliamentandCongress,London:QuartetBooks,1982, p.313 《复旦公共行政评论》 《公共财政与政府改革》 2008年 设立的预算委员会、支出委员会和部门委员会等专门性的委员会组织。 2 供应委员会（Supply Committee）是全院委员会 的一种，它的主要任务是审 查和核准拨款法案。由于一个600多人的大型委员会不可能对预算进行详细的审 查，所以，供应委员会在开会时并不直接讨论公共支出，而只讨论公共政策，预 算案的具体审查工作则交付专门委员会来做。 预算委员会和支出委员会都是专门委员会（Select Committee）的一种。预 算委员会（Estimates Committee, 1912-1970）由33人组成，主席一般由多数党议 员担任。它的工作是“审查向下院提出的看来适合于委员会审查的那些预算，并 3 报告在其中应当采取何种与这些预算所包含的政策相符合的节约。” 实际上，预 算委员会的主要作用是对预算费用进行详细审查，而不是控制政府开支。二战结 束以后，该委员会通过几个调查分委员会进行常规性的工作，尽管受到了资料方 面的限制，但工作内容仍涉及到很大的范围。在那以后，预算委员会以委员会名 义对政