浅论划拨土地的概况及缺陷.docVIP

(2013)第 28 期 万源市人民法院 2013年11月5日 浅论划拨土地的概况及缺陷 万源市法院何仕毅 土地划拨是我国特有制度，过去其是一种较为公平的资源分 配制度，但随着市场经济的出现和发展，其缺点和局限性逐渐显 露出来。本文通过总结其现状，分析划拨土地的缺陷及引起缺陷 原因，浅谈其存在的不合理性及改革途径。 一、划拨的概念和发展历史 划拨土地也指划拨土地使用权。根据我国《划拨土地使用权 管理暂行办法》第二条规定：划拨土地使用权，是指土地使用者 通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土 地使用权。即经合法批准后将国有土地划拨给单位和个人使用， 划拨土地的基本特征是土地划拨给新的单位和个人使用后，土地 使用权仍归国家，新用地单位和个人只有土地使用权，没有土地 所有权。划拨土地表现在两个方面，一是国家征用农业集体经济 组织的土地后，由土地管理部门按设计要求划拨给用地单位和个 人使用；二是原来就是国有土地，经审查批准后，由土地管理部 门划拨给用地单位和个人使用。《中华人民共和国城市房地产管 理法》第二十二条对划拨土地使用权的取得途径进行了规定：“土 地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者 缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使 用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方 式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用 期限的限制。 在改革开放之前，我国城市土地的利用均是通过划拨方式进 行的，即都是无偿划拨供应的，只存在单一的划拨土地供应制度。 改革开放之后，随着外资的进入，我国对外资企业开始实行土地 有偿使用，收取土地使用费。1990年，国务院《中华人民共和 国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的颁布与实施，标 志着出让土地使用权制度的建立，由此开启了划拨土地使用制度 与出让土地的双轨制的历史，同时也规定划拨土地可以通过办理 出让手续可再行转让。尔后于1994年颁布的《中华人民共和国 城市房地产管理法》及其他法律法规如最高人民法院颁布的法释 ( 2005 ) 5号文《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适 用法律问题的解释》、1998年国家土地管理局颁布的《国有企业 改革中划拨土地使用权管理暂行规定》等则根据市场经济要求和 司法实践对划拨土地使用权的转让方式作了全面的总结和规范， 对今后房地产市场的规范发展具有直接的现实意义。 二、发展现状 随着市场经济体制的逐步建立和完善，出让方式已成为目前 取得国有土地使用权的主要方式。但由于旧体制下形成的划拨土 地仍然由原产权单位继续使用，加上目前有关法律规定的国家机 关用地，军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重 点扶持的能源、交通、水利等项目用地以及法律、行政法规规定 的其他用地，经县级以上人民政府批准，仍可以以划拨方式取得, 由此便形成土地使用权安排的双轨制，即出让土地使用权和划拨 土地使用权同时存在。 （一）使用制度 我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采 取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。同时, 公益用地也实行划拨土地使用权制度，即指经县级以上人民政府 依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交 付其使用。即《城市房地产管理法＞＞第二十三条之规定：1、国 家机关用地和军事用地；2、城市基础设施用地和公益事业用地; 3、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；4、法律、行 政法规规定的其他用地可以获取划拨土地。但相对于土地的使用 价值也不具有对价性。也正因其无偿性，相对于出让土地不具有 公平性，如让其自由流通则有悖于市场规律，其流转受到严格限 制。因而划拨土地使用制度被形象地称为“三无” 土地 无 偿、无期限、无流动。其特点有：一是取得的法定性，即要取得 划拨土地使用权，其用途必须符合法律规定，并且必须经过有批 准权的政府批准。二是取得的无偿性，这是划拨土地使用权与出 让土地使用权的本质区别，即划拨土地使用权取得者除缴纳补 偿、安置费外无须向国有土地的所有权人即国家支付土地使用 费；而出让土地使用权人则必须向国有土地的所有权人即国家支 付包含土地使用费在内的土地使用权出让金。三是使用的无期限 性，依照法律规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政 法规另有规定外，没有使用期限的限制。四是权利的受限制性， 划拨土地使用权人不能随意地处分其划拨土地使用权。要处分, 必须经过有批准权的政府批准。 （二）流转制度 划拨土地因具有无偿性，其流转是受到严格限制的，即在未 经过审批情况下是不能流转的，要完全确立土地有偿使用制度， 就必须将现存的商用的划拨土地商品化、有偿化。划拨土地商品 化有出让、出租、作价出资入股等几种途径。 1、出让 《城市房地产管理法