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PAGE 1 PAGE 1 PPP（公私合作制）模式分析 一、PPP 的定义 PPP 模式（Public Private Partnership）即公私合作制，在国内也叫“政企合作制”， 是政府和企业（包含国有企业和私营企业等）之间为提供公共产品和服务、基于具体项目 的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。 目前，对于 PPP 没有统一的概念与定义。 联合国开发署（UNDP）定义：PPP 是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项 目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利 的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由 参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 联合国培训研究院定义：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目 的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建 立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私 营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。 PPP 具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大 利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了 PPP 管理机构，负责推动 PPP 模式发展，履行 研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。 经合组织（OECD）认为目前 PPP 最成熟的两个国家是澳大利亚和加拿大。 由此可见，PPP 有广义和狭义之分。广义的 PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共 产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的 PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总 称，它包含 BOT、TOT、DBFO 等多种模式。狭义的 PPP 更加强调合作过程中的风险分担机 制和项目的资金价值。 在国外研究文献中提到 PPP 时，绝大多数是指广义的 PPP，而从国内文献来看，多数 理解为狭义的 PPP。需要强调的是，不管是广义还是狭义，PPP 均是指一个大的概念范畴， 而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将 PPP 与 BOT、TOT 等特定项目融资模式并 列起来进行比较。 二、PPP 模式的操作流程 狭义的 PPP 融资模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单 位组成的特殊目的公司（Special Purpose Company 简称 SPC）签定特许合同，由特殊目 的公司负责筹资、建设及经营。 整个运作程序可以分为四个阶段：前期分析、成立 SPC、开发运营和转移终止。由于 每个 PPP 项目的特点不同，其运作程序都存在一定程度的差异。PPP 模式的一般运作程序 如下： 阶段 流程 政府职责 中标单位职责 前期分析 项目选择 可行性分析 项目确定 对项目民营化可行性分析 成立 SPC 招标 投标 合作单位初选 谈判、签约 SPC 正式注册 制定发布招标文件 对投标书进行评估 合作单位初谈 与中标单位谈判 签订 PPP 协议 筹备成立 SPC 与相关单位达成意向 投标 与政府谈判签约 注册成立 SPC 开发运营 项目开发 项目运营 监督、支持 项目开发与运营 转移终止 项目移交 SPC 清算 接管基础设施 自己运营或重新寻找运营 商 三、广义 PPP 的分类 基础设施类 型 模式 描述 现有基础设 施 出售 民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用 户收取费用 租赁 政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特 许权下经营并向用户收取费用 委托运营（OM） 民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府 向该民营企业支付一定的费用 转让-经营-转让（TOT） 政府将已有基础设施转让给民营部门，民营部门 在政府特许权下进行经营，经营期限过后，再转 让给政府部门 扩建和改造 租赁-建设-经营（LBD） 购买-建设-经营（BBD） 民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特 许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根 据特许权向用户收取费用，同时向政府缴纳一定 的特许费 外围建设（Wraparound Addition) 民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部 分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向 用户收取费用 建设-转让-经营（BTO） 民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有 权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施一 新建基础设 施 定年限，在此期间向用户收取费用 建设-经营-转让（BOT） 或建设-拥有-经营-转 让（BOOT） 与 BTO 方式类似，不同的是，基础设施所有权在 民营部门经营一定年限后才转移给公共部门 建设-拥有-经营（BOO） 民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有 并经营基础设施 四、PPP 的参与方 PPP 模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企