农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨中国国土资源经济研究院.PDFVIP

1 农村土地制度改革中的效率与稳定问题探讨 宋志红 （国家行政学院，北京 100089） 摘要：改革开放三十多年来，我国农村土地制度改革的市场化方向十分明确但又进展缓慢、 过程曲折，背后突出体现为“追求经济效率”与“维护农村社会稳定”两大价值取向的博弈。 任何一项变革都是对原有秩序的改变，都会隐含一定的不稳定因素，当前的农村土地制度改 革既要以维护社会稳定为前提，又要防止将正常的改革风险和个别不稳定因素扩大化从而阻 碍改革进程。在对改革举措的效率与稳定价值做出判断时，需要做到眼前与长远相结合，定 性与定量相结合；在相应的政策设计时，需要做到全国统一性与地区差异性相结合。 关键词：农村土地；制度改革；稳定；效率 中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2016）04-0008-04 效率与稳定两大价值之间的博弈在我国农村土地制度改革中体现鲜明，无论是学者间很 多不同观点的争议，还是不同时期不同部门部署的看似不协调的改革政策的背后，都体现了 是更重稳定还是更重效率的不同价值主张。稳定与效率两大价值目标的博弈也使得我国农村 土地制度变革总是在激进市场派与保守计划派之间徘徊和折中。 1 农村土地制度改革中效率与稳定价值的博弈 党的十八届三中全会提出要“使市场在资源配置中起决定性作用”，农村土地资源的配 置也应该顺应这一要求。1978 年至今，梳理我国农村土地制度变革脉络，其市场化趋势十 分明显，这一趋势是与我国整个经济体制的变革相协调的。具体到土地领域，这一趋势又是 通过两条主线体现的：一是赋予农民（农户）个体更独立、更充分的实际占有、使用土地的 权利；二是赋予农户越来越自由的流转土地的权利。以农地为例，先是从不承认农户个体产 权的“大锅饭”到赋予农户土地承包经营权的“大包干”，使农户对其分得的承包地取得充 分自主的耕作收益的权利；然后通过逐步延长承包期并实行“生不增，死不减”来逐步稳定 并强化农民的土地产权；同时从不允许流转承包地到赋予农户越来越宽松的流转土地的权 1收稿日期：2016-03-09 ；修回日期：2016-03-15 基金项目：国家社科基金（15CFX048） 作者简介：宋志红（1980-），女，湖北省京山县人，国家行政学院法学部副教授，国家行政学院行政法研 究中心副主任，法学博士，主要从事民商法学和土地法学研究。 1 利，从而丰富农民土地产权的权能。 尽管我国土地制度变革的市场化趋势明显，但速度缓慢，而且颇多曲折，很多时候是中 央文件指出了方向，但配套制度的启动长时间无法跟进。例如，一些地方从 20 世纪 90 年代 就开始进行集体经营性建设用地入市的探索，2008 年的党的十七届三中全会首次明确指出 了这一改革方向，期间也部署了不少地方试点，但直到 2014 年年底中央才正式对这项改革 试点做出部署，而且在范围上做出了非常严格的限制。又如，党的十七届三中全会提出要保 障农户的宅基地用益物权，近年来中央文件又多次强调保障农民住房财产权、保障农民财产 性收益、开展农村金融、农房抵押贷款等，但农民始终无法享有完整的用益物权，其中最核 心的处分权能（流转其宅基地使用权的权利）受到严格限制，2015 年虽开始推行宅基地管 理制度改革试点和农民住房财产权抵押试点，但也仍然没有将宅基地使用权的对外流转（向 本农民集体之外的主体流转）纳入试点事项的范围。再例如土地承包经营制度的变革，一方 面，希望通过鼓励农地流转促进适度规模经营，另一方面，又对农户流转土地承包经营权的 行为充满担忧并设定了诸多限制，农村土地“三权分置”理论试图通过权利结构的重构推动 承包土地经营权的流转和规模经营，但同时又希望通过让农民保留承包权的形式来为农民提 供生存保障和退路。所有争议观点的背后，以及所有这些看似“矛盾”或者“不协调”的改 革政策背后，体现的都是对“农民失地”“农民失宅”等威胁农村社会稳定的担忧。 市场化的改革是基于生产要素流动和资源优化配置的需要，是基于提高经济效率的需 要，无论是赋予农户更加明晰而有保障的产权，还是强化农户的处分权，都是为了提高土地 资源的利用效率，