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关于实施城市绿线管理制度的探讨 杜建平 去年 11 月，市政府颁布了《常州市市区城市绿线管理实施 办法》。这一规范性文件的出台，标志着我市的城市绿化建设管 理走向法制化轨道。城市绿地特别是已有规划但尚待逐步投建的 城市绿地从此有了法定的“保护圈”。城市绿化水平有望跃升到 一个新的“界面”。 “办法”出台 “绿线”拥有与“红线”等同权威 在城市建设中，“规划先行”的理念使得城市规划一直担纲 着“龙头”的重任。作为城市重要基础设施的绿化建设，同样也 离不开规划的指引，在这个领域中，城市绿地系统规划就是指导 整个城市绿化建设发展的“蓝图”。当越来越多的城市从“见缝 插绿”“拆墙透绿”升华为“规划建绿”时，人们已经清醒地意 识到只有按照科学合理的城市绿地系统规划进行绿化建设，才能 有依据、有目标、有步骤地完成绿化预期指标，改善城市生态环 境和景观环境。然而，规划的制定出台毕竟只是纸面上的蓝图， 如何让蓝图按计划得以实现却有着众多不可预见的变数。绿地是 城市公益性用地中涉及面最广，用地面积最大的一个部分，牵涉 财政投入、土地开发、城市景观形态、生态环境保护等多个方面。 尤其是在现阶段，城市绿地建设仍是非赢利性，以财政投入为主， 其改善生态环境质量的主要效益又是长期的，很大程度上处于无 形状态。因此绿地又是城市各类用地中最容易被侵占的用地类 型。违发城市总体规划和城市绿地系统规划，随意侵占绿地和改 变规划绿地性质的现象往往屡禁不止时有发生。在我市，也有类 似的事例。如在上世纪 80 年代制定的城市总体规划中明确的白 荡公园（规划占地8公顷）就未能如愿建成，规划的公园土地现 已被房地产开发为某“豪华花园”住宅。 对此，原上海市绿化管理局局长、著名园林专家胡远骅在离 岗时曾有过无限的感慨：“近十年，上海城市绿化工作取得显著 成绩，跨入了国家园林城市行列。在成绩面前，我清醒地意识到： 由于我认识上的偏差和管理上还没有完全到位，以至于留下了不 少遗憾。因此，必须及时总结，深刻反思，并将这些教训和不足 告诫园林同行，以免再走弯路，再付学费。”这决不是胡局长在 故作谦逊之辞。他紧接着就提到了对城市绿地系统规划的忠恳意 见：“上海花巨资拆房建绿，规模之大、耗资之巨可谓史无前例。 既使居住在危房简屋内的市民改善了居住条件，又使热岛效应等 矛盾得到缓解，凸显了现代化大都市的风貌。在广大市民拍手称 快的同时，我们冷静思考，这不正是过去城市规划时没有留出足 够的绿地和空间而造成目前的遗憾吗？当今新兴城市、开发区如 雨后春笋，在规划建设时如不留出足够的绿地和空间，今后必定 重走花巨额代价拆房建绿的老路。”相信胡局长的这番肺腑之言， 会给人们以新的启迪。 随着社会环境意识的觉醒，改革开放以来，特别是上个世纪 90 年代以来，城市绿化地位不断提升，城市绿化水平也有了较 大提高。但绿化建设中的盲目性和随意性使得城市绿化总量不 足，绿化水平较低，区域发展也不平衡。如我市新北区绿地率、 绿化覆盖率就比老城区要高出8个百分点以上。这种落差在各城 市中普遍存在。业内人士直陈：这种现象是城市没有绿线的结果。 上个世纪 90 年代初期房地产“乱开发”时，开发商以交“异地 绿化费”的方式，轻易改变了城市房屋建设中的绿地比例，造成 中心城区绿地严重“缺失”。为此，2001年 5月国务院在《关于 加强城市绿化建设的通知》中专门规定：“要建立并严格实行城 市绿化‘绿线’管制制度，明确划定各类绿地范围控制线”。“要 严格按规划确定的绿地进行绿线管理，绿线内的用地不得改作他 用，更不能进行经营性开发建设”。“绿线”被赋予了“不可侵犯” 的权威性。通常，人们对城市规划中限定建筑、道路的“红线” 耳熟能详，折服于它的“威力”，不敢越雷池一步。2002年9 月 建设部颁布实施了《城市绿线管理办法》，规定了“绿线”具有 与规划“红线”等同的法律效力，从此侵占绿线也将面临“违法” 的处置。 划定绿线 绿地纳入法定保护范围 所谓城市绿线就是城市规划中界定出的城市绿地区域的周 边线，即各类绿地范围的控制线，使规划绿地进入了保护“圈”。 用“线”的概念来定义绿地保护的控制范围，进一步强调了它的 “不可侵犯性”。城市绿线的划定，使得城市范围内的绿地系统， 特别是重点部位的道路两侧、河岸、湖岸、海岸、山坡、绿化隔 离带、公园绿地、古典园林、风景名胜区和古树