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积极的惰性∗ ———基层政府产业结构调整的运作机制分析 刘军强　 鲁　 宇　 李　 振 提要：为什么一些地区的农业结构调整陷入了新产业－低效运作－新产 业的重复低效的怪圈之中？ 本文将这种重复低效现象称为“积极的惰性”。 本研究以南方Ａ县的农业结构调整历程为例，发现对于经济条件较差地区 的基层政府而言，频繁更换产业是在强激励与弱惩罚的激励结构下的理性行 为。 内容竞争、时间压力等强激励驱动基层政府上马新产业，并“大干”、“快 干”；而归因困难、非正式关系介入等弱惩罚则让基层政府面临软风险约束， 从而降低了更换成本。 关键词：农业结构调整　 基层政府行为　 归因困难　 软风险约束 一、研究问题 农业结构调整是解决“三农”问题的重要举措之一。 一个区域内 农业结构变化引导着财政资金的分配流向，关系到这个地区的经济发 展，更影响着千千万万个农村家庭。 然而，在相当长的时间内，一些地 区基层政府的产业行为模式表现为：动用各种资源大力推广新产业，相 隔几年，该产业发展不佳，则再次上马新的产业。 如此循环往复。 以我 们的田野调查所在地Ａ县为例，在过去十几年内，其产业发展轨迹经 历了肉兔、甘蔗、竹、生姜、山鸡等种植、养殖项目，但大多效果不彰。 为 什么这些地区会陷入到新产业－低效运作－新产业的重复低效怪圈之 中？ 这即是本文主要致力于回答的问题。 有学者将这种现象视为基层政府的“折腾”（李昌平，２０１６）。 但我们 并不认同这种简单化的观点，而是希望从更基础的组织层面来理解这一 ∗　 本研究为２０１６年度教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会政策创新与共享 发展”（１６ＪＪＤ６３００１１）的研究成果。 作者感谢张永宏、陈慧荣、练宏等师友对论文提出的 宝贵建议；此外，尤其要感谢匿名评审专家的多次审读。 文责自负。 １４０ 论 文 积极的惰性 现象。 该现象包含着两个矛盾的过程：一方面，基层政府上马新产业总 是伴随着宣传动员、考察调研、指标摊派、巡视检查等一系列行政动作， 表现出谋求产业发展的积极性。 另一方面，基层政府动用各类资源快速 推进产业，不考虑这些推进措施的低效甚至无效，并且其对来自上级的 检查考核也不敏感，表现出稳定的惰性。 本文将新产业－低效运作－新 产业的重复性低效行为称为基层政府“积极的惰性”（ａｃｔｉｖｅ ｉｎｅｒｔｉａ）。① 要理解“积极的惰性”持续存在的制度根源，我们必须弄清楚以下 问题：首先，为什么基层政府常常是在产业初始阶段积极地担责，勇于 上马风险性更高的新产业？ 其次，基层政府如何利用新产业谋求政绩， 而在新产业发展失利之后，基层政府又是如何软化责任而免于受到惩 罚？ 对以上问题需要从基层政府的产业实践（组织行为）及其产业实 践的制度空间（以上下级关系为主）的视角展开细致分析。 我们以华南Ａ县十多年来（２００１－２０１５ 年）的农业产业发展历程 作为研究内容，在田野调查中访谈了一百余位相关人员，包括基层公务 员、企业职员、农民等。 研究发现，基层政府频繁更换农业产业并不单 纯是错误和非理性的简单重复，而是政府组织结构性矛盾的一种表现， 是基层政府在强激励与弱惩罚的激励结构下做出的适应行为：产业更 换中的强激励是基层政府响应上级的目标设定而做出的积极谋求进取 的行为；而弱惩罚则是在产业考核／ 验收阶段，上下级间的共谋与博弈 来回切换所形成的一种组织惯例。 概言之，以晋升与竞争为主的强激 励与应付上级验收考核而形成的弱惩罚构成了“积极的惰性”这一重 复性低效行为的动力学基础。 农业结构调整是“三农”问题的重要举措之一，因而关注农业结构 调整具有重大的现实意义。 中央１号文件已经连续１４年（２００４ －２０１７ ② 年）关注“三农”问题。 破解农业产业的频繁更换之谜，可以为农业产 ① 本文使用的“积极的惰性”概念最早源于组织学，其原意是指企业经理激进地投资新的 领域，同时却大致延续了旧有的发展方式。 这些方式已经不再适应新的环境，因此企业 不可避免地遭受失败（Ｓｕｌｌ，１９９９；苏，２００３：２６－４８）。 本