区域公共治理一种跨越行政区行政和区域公共管理的新范式.docx

区域公共治理：一种跨越行政区行政和区域公共管理的新范式 摘要：区域公共治理是一种新范式，跨越了行政区行政与区域公 共管理，通过对区域公共事务的治理，实现区域内公共目标的实 现，其主张开展参与主体之间的平等协商，使区域内的主体能够 增进共识，解决区域公共问题。闭合式的行政区行政以及传统的 区域公共管理难以破解参与主体之间的平等与协商的需求。随着 区域一体化的发展，基于多元协作和目标共商的区域公共治理应 运而生，对于区域公共治理的研究大致可以分为传统区域主义学 派、公共选择选派、新区域主义学派。在中国现实情境下区域公 共治理应拓展区域治理网络下的多元治理主体参与范围，畅通区 域治理主体之间的沟通渠道，完善信息公开和政府回应性制度。 关键词：区域公共治理；区域公共问题；区域经济一体化 一、问题的提出 改革开放前，刚性的行政区划界限制使政府对区域性事务实行垄 断式的封闭管理。衍生出的闭合式行政区行政的政府治理模式是 源于刚性切割的行政区划。在行政区行政的模式下，地方政府的 治理能力难以满足区域公共治理的需要，导致该地区公共产品和 服务的短缺。传统的行政区行政已经不能满足区域发展的要求。 从目前看来，我国传统政府管理体制之下，区域行政是一种行之 有效的管理方式，但是从发展趋势看来，伴随着市场化、全球化 的发展，行政区公共事务的外溢性和渗透性，政府作为单一的主 体难以满足公众对区域多样化的需求，难以全方位地控制，因此, 更多的社会组织和中介力量参与到区域性的公共事务管理中来。 ①在复杂性社会模式下，公共行政面临的是一种全新的管理形 态。即区域公共治理，强调多元主体网络化治理。②区域公共治 理可以解决行政区行政和区域公共管理难以解决和难以触及的 问题。 区域公共治理依靠社会成员及其组织的力量，通过建立合作的组 织形式以及采用协调沟通的方法鼓励公众参与到区域事务的解 决过程中来。按照彼此所规定的规则，这是一种平等的、相互依 存的结构。脱离自上而下的命令链条，通过合作协调以及谈判联 合治理区域公共事务。集体项目和其他公共事务共同管理的成 立，打破了传统政府层面和区域之间的固有关系，从而突破了整 个行政组织的金字塔形作为网络组织的层次结构。从扁平层级的 政府组织向网络化的组织结构过渡。它侧重于公共问题的解决, 代表一个合作模式的政府建立的互惠关系模型。 区域公共治理概念是传统政府管理的一种替代，是一种多中心的 治理。在治理过程中涉及的主体包括政府、经济主体与民间社会 组织。在区域公共治理的模式中，各主体之间通过协商使公共事 务得以解决，充分发挥各个主体之间的积极作用，促使跨域事务 高效解决。在多元主体互动的过程中，地方政府之间的互动仍然 占据着重要的地位，不过同时也包含着不同层级政府之间的合作 互动，以及政府与非政府组织，政府与企业之间的互动与合作, 以多维度的运行代替权力自上而下的运作，嵌套和重叠的网络是 区域公共治理的重要特征。 以竞争与合作的理念代替竞争，在行政区行政的模式下，地方同 级政府之间追求政绩的价值取向，导致相互之间是一种非此即彼 的零和博弈的竞争关系，没有合作的土壤和根基。而基于竞争模 式下成长起来的竞争与合作模式，强调的是竞争与合作之间的中 间状态，是一种正合博弈。 在区域公共治理的模式下，政府、企业、公民自治组织为了解决 公共问题，形成了资源依赖的合作组织机构。鉴于单一的政府合 作主体向多元的政府、企业、民间组织的合作，区域公共治理超 越了区域公共管理，因为在治理主体上从政府间合作走向了政 府、私营部门、非政府组织的多维合作。在治理对象上，区域的 行政区行政不再是过去碎片化的治理模式而是将其视为一个息 息相关的整体。③ 二、平等与协商：行政区行政和区域公共管理未解之处 繁杂的区域性公共事务如流域治理，环境保护等随之产生。一方 面单一的地方政府资源的有限性导致在面对不断增加的区域性 公共事务时，往往束手无策。另一方面，信息不对称成为区域性 公共事务依赖于地方的重要因素，中央政府获取区域信息的成本 巨大，导致所有的区域性事务由地方政府承担。如果公共问题和 公共边界是重合的，那么可以由自上而下的行政命令的方式来解 决,但是超越这个范围内的问题，只能由共同的上级政府来处理。 面对区域经济发展，传统的内向型公共管理已经不能满足公共问 题治理的需要。传统的区域公共管理依旧循着计划经济体制管理 的路径，未突破主导型的政府管理。如果没有第三方力量介入, 那么难以跟上市场经济和城市现代化发展的要求，更无法应对区 域公共管理日益复杂的问题。所谓行政区行政，就是在封闭状态 下形成的政府治理模式。一方面，行政区行政是一种垄断性的统 治的行政模式，在这个模式下，全能型的政府垄断着社会公共问 题的处理和公共政策的制定，从而安排了行政区域内各项公共事