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国家预算管理及其改革专题 预算：国家账本 账本体现了预先的财政计划 为什么要预先制定计划？ 预见性、统筹性、计划性、稳健性 预算通常记录下： 政府执政纲领及宏观政策走向 收多少税？ 钱怎么花？ 借多少债？如何偿还？ …… 自国家出现之日起，就有了财政管理活动。如果仅仅将“预算”理解为财政收支的记录，则“预算”古已有之。 早在印度孔雀王朝(公元前322年一前185年)就有了比较正式的预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。 中国古籍《礼记·王制》：“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用：用地小大，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出。” 早期的国家预算 早期的国家预算在财政管理上普遍存在两大问题： 一是在政府内部缺乏集中的行政控制，无论是收入还是支出管理都非常混乱、分散。税收、支出与借贷往往混杂在一起；收入往往采取分头包税的方式；支出往往采取专款专用的方式，君王无从了解国家整体的收支状况。 二是对政府的财政活动缺乏外部监督，财政资金的征收与使用效率很低。只限制贪官不限制君王，无论中外，统治者大多是挥霍无度。 现代预算的形成 进入19世纪，由于代议制民主制度的确立，工业革命和经济、金融行业的发展，欧洲各国逐渐确立了按年度编制和批准预算的制度，由财政部门在政府内部集中控制资金的分配与使用，由议会审批政府预算并监督政府按照批准的用途使用经费。 英国近代立宪政治发源地，也成为现代公共预算制度的发源地（1688年光荣革命） 在历史上，“预算”一词源自于中世纪英语中的“budget”，意思是包或钱包。在英国，该词曾用于描述财政大臣用来装政府开支需求和收入来源报告的皮包，到国会为国王的开支寻求资金保障。后来演变为政府提交立法机构审批的财政收支计划。 现代预算的形成：从英国起源 现代预算制度形成的三个阶段（13世纪-19世纪） 在对王权进行控制的历史进程中形成的 课税批准权 1628年 支出批准权 1665年 预算收入与支出 1860年 统治者 统治者 统治者 被统治者 被统治者 被统治者 阶段一：课税批准权的争夺 欧洲中世纪，民族国家兴起，战乱不断，国王经常为筹措军费殚精竭虑、苦恼不已。关于扩大征税问题，英王与贵族议会针锋相对，爆发内战。 1215年英王约翰签署《大宪章》。 宪章第十二条指出，“除非得到共议会的同意，”国王不得征收任何赋税。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。 然而，在大宪章之后的数百年间，英国基本上一直停留于王室财政的中世纪状况，国会是一个摆设，一般不介入国王的财政事务，唯有在国王的请求下方才过问国家财政。 1688年光荣革命后，英国国会不仅进一步巩固了原有的收入同意权，而且获得了对政府开支的否决权以及对已开支的支出款项的审计权，国会进而任命了各种委员会来审查它授权的资金在使用过程中是否做到了“明智、诚实和经济”。这些措施极大地加强了国会的预算监督权，也提高了它的预算监督能力。 阶段二：支出否决权的争夺 第三阶段：1688年-1870年，逐渐完成了财政内部统一 1787年，议会通过了《统一账户法》，要求废除分散的部门账户，设立一个统一账户，迈向全面预算。 1845年，议会通过格莱斯顿的《公共税收与统一账户法》，此后政府每年必须定期向下议院报告财政总收入与总支出。 1861年，财政大臣格莱斯顿设立了国库收支审核委员会，由下议院在每一次会期的开始任命，检查政府的财政工作，并向下议院报告检查的结果。 1866年，《财政审计法》建立了独立的政府收支审计部门，不受行政首领和各部的管辖，专对下议院负责，其主要任务是检查政府的账目，并向国库收支审核委员会报告。 在格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，英国才得以在完成了向预算国家的转型。 西方国家建立现代预算制度的时间各异： 法国：1814年法国开始编制年度预算，这被视为现代预算的第一次实践(Caiden，1989) 。从1817-1827年，法国颁布了一系列旨在对税收和支出进行集中管理的法令，但其后的预算改革经常被政治动荡打断。18世纪后期，法国也开始在政府内部将收支权力集中到当时建立起来的财政部，由它在政府内部进行集中的管理，其集中型的国库管理模式对现代预算制度产生了很大影响( Premchand, 1999) 。 2. 比利时：1830年比利时模仿法国模式建立了现代预算制度，但不是很成功，它的预算体系很长时间都没有整合在一起，例如议会经常要在一年中不停地审批预算。 3. 荷兰：1848年后荷兰建立了有利于议会控制支出的集中型财政体制。 4. 其他的欧洲国家：在19世纪后期和20世纪初建立起现代预算制度，比如意大利(1860) 、瑞典( 1876) 、挪威( 1905) 、丹麦(1915) 。 5. 美国：现代预算制度建立比较晚，直到20