改革公共部门 车江洪著.pdfVIP

第 1 页 引 言 这本书的由来 我本来是学土地经济学的，毕业后一直从事房地产方面 的研究 工作 。 年我到美 国去 了半年 ，回来后发觉房地产方面很难再研 究下去，这一方面是因为通过近几年的改革 ，房地产的市场制度 已初 步建立起来，另一方面是 由于前几年的供应规模过大，房地产市场陷 于不景气的状态，而除了时间外，没有什么灵丹妙药可 以在短期 内解 决这个问题 。所以，我试着转 向研究其他公共政策的问题 。 首先接触 的是基础设施价格 问题 。一般认为我 国基础设施部 门 效率低下，亏损严重 （除电信外）的原因主要是政府制定的价格过低， 因此基础设施部 门的改革就是要提高价格 。以上海为例 ，公交 、煤 气、自来水经过几次提价后，公用事业仍然全面亏损，而进一步提价 的空 间已经非常有 限（公用事业 如水、电、煤气、交通和通讯 的价格必 须与居 民的收入水平相适应 ，国际上一般公用事业费支 出 占家庭收 入的比例为 左右，上海这一指标已达 。与此形成对 照的是公用事业职工 的收入仅次于金融行业 ，而远高于其他行业 。 这一现象促使我思考一个 问题 ：公用部 门的亏损可能有多种原因，政 府人为地制定低价只是原因之一 （称为政策性亏损 ），公用部门的成 本过高 （冗员过多；内部人控制；经营效率低等）可能是根本的原因。 （目前我国基础设施产品或服务大多都采取成本加成的定价方法 ，由 第 2 页 包括公共垄断部 门在 内的政府直接定价 。由于政府很难控制企业 的 成本 ，这种定价也就缺 乏客观 的依据 。）所 以我认为就价格论价格 ，不 能解决基础设施部 门的问题 。基础设施如何定价 ，只是一个技术 问 题 ，这在西方规制经济学 中已研究得非常详尽 。而我们所要研究的 是价格政策，即基础设施应该 由谁定价 ，是政府 ？是垄断企业 自己？ 还是市场 ？它反映的是价格背后的体制 问题 。 长期 以来，我国基础设施部门都是实行公共投资、公共所有、公 共经营的方式 。在这种体制下，投入与产出得不到仔细的核算、监督 与管理，企业也不 以顾客满意为经营 目标，导致基础设施部 门经营效 率低 、服务质量差 。因此 ，我试图转而从基础设施 民营化的角度来研 究公共部 门改革 。为此 ，我 阅读 了大量 的国外基础设施部 门改革 的 案例 ，其中最系统、最成功的改革就是英国的国有企业私有化，其他 国家也大都是采用私有化 的方式来改革公共部 门。但大规模 的私有 化在我国似乎行不通，首先遇到的是意识形态上的障碍 ，我国是社会 主义国家，必须坚持公有制为主体；其次，我国的私人部门相对弱小， 没有能力购买这些公共企业（一般规模都较大 ），实行大众私有化 ，又 有俄罗斯、东欧 国家 的前车之鉴 ，效果也不会好；第三 ，这些行业都是 关系 “国计民生”的重要部门，卖给外资也不符合 国家整体利益 ；第 四，私有化只是解决所有权 问题，如果垄断的市场结构没有改变 ，那 只不过是将公共垄断变成私人垄断 ，对增进社会福利不会有多大 的 益处 。所以，从这个角度入手也很难解决公共部门的问题 。 还有一种思路是从基础设施筹资、建设 、经营管理 的过程去研 究。但 以上海为例， 年代 以来 ，在基础设施融资方面可 以说能想 到的办法都用上 了，还是不能满足需要 。面对人们 日益增长 的对基 础设施产 品或服务的需求 ，完全靠政府投资或靠政府信誉筹资显然 已是捉襟见肘 ，必须承认政府的能力是有限的，不可能包揽所有的基 础设施建设 。由此产生 的一个 问题是 ：政府必须将一些基础设施建 设的责任转移给其他经济主体 。进一步 的问题就是哪些责任可 以转 让 ？哪些仍然必须 由政府承担 ？这涉及到基础设施分类 问题 。由此 第 3 页 使我意识到：研究基础设施部门改革的关键 ，或者说逻辑起点，应该 是市场结构的重组 ，分清哪些是