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税收竞争有害论质疑 金朝武 中央财经大学法学院 副教授 实行竞争性税收政策对于一国之经济到底是有利还是有害，自从 税收竞争理论提出之日起便产生了激烈争论。但是，自从经济合作与 发展组织(OECD)提出税收竞争有害论以来， [1] 曾经赢得了许多政 府和学者的认可。根据OECD 的观点，税收竞争减少了各国的财政收 入，从而导致公共物品提供的减少，或者不能提供跟以前一样数量或 质量的公共物品，进而危及纳税人自身的利益。近些年来，税收竞争 有害论似乎成了主流观点。我国许多经济学家和税法学者也在经合组 织文件的影响下，鼓吹税收竞争有害论，宣扬税收协调。税收竞争真 的有这么可怕吗?是否应当允许各国政府或者各地方政府采取竞争性 的税收政策?本文将对这一问题作一初步探讨，以求教于各学界同行。 一、OECD 税收竞争有害论的提出 税收竞争作为政府的一种有意识或者无意识的行为到底在何时 开始出现，现在已经很难考究了。但是，有关税收竞争的经济学理论， 最早可以追溯到查尔斯·蒂博 (Charles Tiebout) 于1956年对地方 政府公共物品的提供所作的一项研究。 [2] 不过，税收竞争真正引 起人们的注意，并为人们所广泛讨论，却是在 1998 年OECD 提出的重 要报告之后。 1 OECD 是发达国家之间的经济合作组织，共包括30 个重要的发达 国家，美国、日本、英国、加拿大等都是其成员国。20 世纪80 年代， 美国里根政府就曾通过降低税收的手段吸引外国直接投资，后来的英 国、爱尔兰等国也随即效仿，从而掀起了税收竞争的浪潮。许多发展 中国家由于资金缺乏，也纷纷降低税率，以吸引外国资本。但是，并 非所有国家都愿意通过这种方式来吸引投资。许多高税率的发达资本 主义国家如法国、德国、日本等国，则表示强烈反对，认为税收竞争 将导致政府财政收入的减少，从而进一步导致公共物品提供的减少。 自从20 世纪90 年代起，OECD 对各种税收优惠政策，特别是避税港 的税收政策表现出了极大的关注。 1996 年5 月，OECD 成员国部长会议要求OECD 组织制定切实有效 的措施，抵制由于避税港有害的税收竞争而造成的对投资和融资决策 的扭曲效应以及对侵蚀国家税基的影响。1998 年，OECD 公布了一份 报告，题目为《有害税收竞争：一个正在出现的全球性问题》。该报 告界定了有害的税收优惠制度和避税港概念，并且提出了一些建议措 施以抵制有害税收竞争。OECD 认为，有害的税收竞争措施一般有如 下几个主要特征： [3] (1) 无实际税率或者实际税率很低;(2) 实行 “栅栏”(“ring-fencing”) 政策。所谓“栅栏”政策，是指一国 为了吸引外资而制定的税收优惠政策仅允许非当地居民享受。其具体 方式有二：一是明示或默示地规定居民纳税人不得利用其税收优惠政 策;另一是明示或默示地禁止从该税收优惠政策中受益的企业在其国 内市场营业。 [4] (3) 缺乏透明度。(4) 缺乏实际的税收情报交换。 2 OECD 还进一步界定了避税港的主要特征，即识别避税港的因素：(1) 没有或仅有名义上实际税率;(2) 缺乏有效的税收情报交换;(3) 缺 乏透明度;(4) 没有真实经济活动的要求。 [5] 为了确保1998 年报告得到真正实施，OECD 理事会对成员国政府 提出了一些具体要求，并对各国的实施情况进行了检查。2000年6 月26 日，OECD 提出了一份新的报告，认为OECD 成员国中实施的 47 种税收竞争措施都具有潜在有害性，并且具体列出与此有关的一些机 构的名字，如比利时协调中心、匈牙利海外运作公司、卢森堡财政部， 等等。 [6] OECD规定，这些机构的有害税收竞争措施必须在2003 年4 月以前消除。 [7] 二、欧盟对待税收竞争的态度及其发展沿革 由于欧盟的许多成员国都是OECD 成员国，因此，他们对待税收 竞争的态度跟OECD 相似，而且他们在1997 年就通过了防止有害税收 竞争的行为准则。 [8] 2001 年7 月 11 日，欧盟发起了一场对国家 援助 (state