邻避设施选址方案探索西方国家的经验及对我国的启示-NSFC.PDF

邻避设施选址方案探索： 西方国家的经验及对我国的启示 刘 冰 苏宏宇 （清华大学公共管理学院中国应急管理研究基地，北京，100084） [摘要] 危险设施选址难题在不同经济结构、不同社会背景和不同政治体制的国家中普遍存 在。西方工业化国家从20 世纪60-70 年代开始不断受到大型工业项目、垃圾处理设施、核 废料存储库等具有潜在环境和健康风险的设施选址问题的困扰，并通过持续的社会学习总结 了丰富的经验教训。本文从“程序公正”和“结果公平”两个角度梳理了西方国家已有的一 般性选址经验法则，认为我国应对选址冲突的当务之急是构建具有中国特色的公众参与程序、 强化具有严格标准的安全监管体系和发展开放客观的风险沟通策略。 [关键词] 危险设施选址；西方经验；程序公正；结果公平；风险管理 在科技飞速发展、经济迅猛增长的工业社会中，危险设施选址问题在不同经 济结构、不同社会背景和不同政治体制的国家中普遍存在。西方工业化国家从 20 世纪60-70 年代开始不断受到危险设施选址问题的困扰，其中包括大型工业项 目、垃圾处理设施、核废料存储库以及具有潜在风险的大型基础设施等。危险设 施选址从原来的纯技术问题上升为具有重要社会、经济、政治影响的公共政策问 题，决策者和研究者为寻求公平有效的选址模式展开了激烈的争论。实践和理论 层面的相互融合形成了一系列具有一定普遍意义的选址指导原则，这对正处在经 济转轨、社会转型时期的中国破解危险设施选址难题具有重要的借鉴意义。 一、西方国家中危险设施选址问题的产生和演变 早期的危险设施选址是一个纯粹的技术问题，选址程序遵循由技术专家主导 的科学理性，综合考虑的因素包括地理地形条件、经济发展条件、人口稠密度、  基金项目：本文是中国博士后科学基金特别资助项目“危险设施选址的社会风险根源及有效决策模式研 究”（资助号：2013T60135 ）、国家自然科学基金青年项目“风险管理中公众信任的影响因素及动态演化规 律研究”（资助号）、教育部哲学社会科学研究重大课题“社会稳定风险评估与社会矛盾预防研 究”（资助号：11JZD029）和国家科技支撑计划“安全保障型城市的评价指标体系与评价系统研发” （2011BAK07B03 ）的阶段性研究成果。 1 生产要素的可得性、交通便利性、土地成本、劳动力素质和成本等。基于技术和 经济因素的分析，技术专家可以完成最优化的选址方案，并获得监管部门的批准。 但是，由于逐步建成的危险设施产生了公众可感知到的负外部性，从20 世纪60 年代开始，美国公众反对建设垃圾填埋场、有毒废弃物处理厂等污染型设施的环 境抗争运动此起彼伏。为了避免公众的抗议，降低选址的成本，大部分国家都采 用了秘密封闭的选址模式：由政府相关部门和设施运营商秘密勘测选址，在没有 信息公开的情况下完成各项审批手续，一旦消息公开，选址机构要么忽略公众的 抗议，要么运用各种支持选址的证据为自身辩护，这种模式被称之为“决定—宣 [1] 布—辩护”（DAD, Decide-Announce-Defend ）模式 。在整个60-70 年代中，危 险设施选址逐步从技术问题转化为公众高度关注的社会问题，是选址问题显性化、 社会化的萌芽阶段。 80-90 年代，工业化国家中发生的一系列社会变革使有害设施选址的问题更 加复杂化，危险设施选址问题演化为不同价值观、不同利益群体之间更深层次的 辩论和斗争。首先，随着生活水平的提高，许多国家的公众对环境和健康风险更 为敏感，特别是对后果严重、非自愿承担的风险存在严重的抵触情绪，环境抗议 运动开始表现出长期化、组织化的特征，一批环境领域的非政府组织为“邻避运 动”推波助澜。其次，接二连三发生的震惊世界的安全生产事故，如 1984 年印 度博帕尔毒气泄漏、1986 年切尔诺贝利核泄漏事故等，使公众对有害设施的危 险后果有了直观认识，化工厂、核设施等危险设施经历了“污名化”（stigma ） 的过程，公众对政府环境监管和企业运行管理的信任水平严重下挫。最后，民主 化浪潮高涨，决策理性化和透明化成为主要趋势，公众参与公共决策的诉求增加， 渠道增多，公众利益得到了更为强有力的表达。这一时期中最具有标志性的事件 是 1987 年启动的美国尤卡山作