农民宅基地置换促进农村土地有效利用.PDFVIP

农民宅基地置换促进农村土地有效利用 —— 以上海市农民宅基地置换试点工作为例 上海市农业委员会城镇规划处 应建敏 上海市通过农民宅基地置换实践，引导农民相对集中居住，为上海市建设规 划空间调整和建设用地减量化，提供了一种有效途径。本文通过对上海宅基地置 换试点实践成效与问题的分析，对相关工作进行深入思考与展望，并提出相应建 议。 一、上海农民宅基地置换的探索与实践 1.上海农村农民宅基地的基本状况 当前我国农村宅基地普遍存在低效利用、管理不严、退出机制缺乏等问题， 部分农村居民点扩张无序、侵占耕地严重；村庄布局较散，农村土地利用效率低 下。上海农村的情况类似，郊区村庄布局及农民住房建设，存在“散、乱、低、 弱、旧”的状况。一是“散”。上海农村人均耕地约为 1 亩，原有小规模生产方 式和农民宅基地要使用本村民小组的土地等要求，使得村庄和农民居住分布特别 零散。二是“乱”。农村建房相对无序，私搭乱建比较多，要么多占土地，要么 建筑面积超标。三是“低”。农村人口外流，老龄化日益严重，常住人口减少， 农民宅基地使用效率很低。四是“弱”。由于城乡管理和经济发展差异，农村基 础设施和公共配套设施等比较薄弱。五是“旧”。除崇明外，上海农村住宅大部 分建造于上世纪80 年代或之前，形态风貌陈旧不堪。 这些情况，就大背景而言是郊区城镇化快速推进过程中农民生产方式和生活 方式发生极大变化、相互脱节的结果；从制度层面上来看，是宅基地供地制度、 农村规划、城乡二元制度、农民经济能力和外来人口急剧增加等原因所致。 2.上海农民宅基地置换的实践 上海的宅基地置换试点，是在遵循规划前提下，利用城乡建设用地增减挂钩 政策，按照等价交换和等量置换原则，组织农民用拆旧区的住房，置换建新区的 产权房，原有宅基地复垦为耕地，节约的建设用地指标用于商业开发，其土地出 让收益用于平衡项目的建设资金，在农业用地相对增加、土地利用效率全面提高 的同时，引导农民居住向城镇集中。第一轮试点工作（2004 年~2009 年）提出“人 口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”（即“三个集中”）的战 略。新一轮宅基地置换工作（2010 年开始），共涉及10000 多户农户，新建农民 住房建筑面积约200 多万平方米，至项目全部完成，约可节余超过4000 亩的建 设用地指标。 二、宅基地置换试点工作的成效展望和面临问题 1.工作成效 一是促进农村土地的节约集约利用。通过置换，在拆除老的宅基地并复垦 后，增加了耕地面积，提高了土地利用率；又盘活了农村集体建设用地，增加了 建设用地指标，支持地方经济建设的可持续发展。第一轮试点完成，集体建设用 地节约60%左右。通过这项工作，在缓解地方建设用地需求的同时，使农村低效 使用的土地释放出巨大潜力。 二是提高了城镇化水平，提升了农民生活质量。大多数试点把农民集中居住 区安排在镇区或其周边，城镇化率明显提高；居住区设施功能齐全、布局合理、 环境优美，农民在改善居住条件的同时，生活质量得到提高。 三是增加了农民收入，增强了集体经济实力。通过宅基地置换，平均每户农 民可将旧宅基地换取200 多平方米的产权房，家庭财产得到了显化。宅基地置换 政策允许在集中居住区建造10%的商业配套用房，由集体经济组织经营管理，增 强了集体经济实力。 四是增加了耕地有效面积，提高了农业生产效率。宅基地及周边土地整理复 垦，耕地有效面积增加，形成了连片农田，为农业的规模化经营创造了条件，农 业生产效率大大提高。同时，农业生产环境有效改观，农业设施水平得以提升， 为上海高效生态农业发展奠定了良好基础。 2.面临问题 一是项目的资金平衡有难度。宅基地置换涉及拆旧和建新，需要较大投入， 只靠自身节余土地的出让收入，显得捉襟见肘，资金缺口已经在部分试点中显现。 这是由于建材、人工费用不断上涨，基础设施配套费用投入较大，再加上降低了 建设用地指标规模，直接影响到土地指标收益。 二是镇域规划空间不足。上海的“两规合一”对2020 年前各区（县）的新 城和小城镇发展规模作了整体安排和总量控制，相对重新城而轻村镇，一般乡镇 “两规合一”内的城镇规划范围比较有限，个别乡镇可用空间所剩无几。如果农 民集中居住区和出让区块都必须在城镇规划区内，会占用原有规划空间，一定程 度上影响了乡镇开展宅基地置换的积极性。 三是置换补偿方式比较单一。宅基地置换原则上按照