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美国民航政策变迁的历史探析? 莫辉辉,王姣娥. ? 莫辉辉,王姣娥. 美国民航政策变迁的历史探析. 中国交通运输中长期发展战略研究[M], 中国计划出版社, 2015: 214-221. 摘 要：考察美国民航运输产业生命周期特征，其民航政策变迁总体经历了四个阶段：起步发展期（20世纪40年代中期以前）、二战后的严格管制期（20世纪40年代后期至20世纪70年代中期）、自由化的放松管制期（20世纪70年代后期至20世纪90年代中期）及全球化时期（20世纪末以来）。美国联邦政府制定了以法律为基础的连续、实用性民航政策，政策类型涉及经济管制（运价、航线、准入及合并）、投资扶持（资助与补贴）、非经济管制（安全、公平与环保）等方面，为保障其民航运输的充足、安全、高效发展起到了关键性作用。 关键词：民航；政策；变迁；管制；美国 美国是全球现代航空的发源地，也是目前民航运输最为发达的国家。民航运输在美国交通运输系统中具有重要地位与作用，在旅客运输中的市场份额仅次于公路，是保障其综合运输系统能力和效率的重要运输方式之一。美国民航政策历史悠久，是支撑民航运输的充足、安全、高效发展的关键因素。 1 起步发展期 1903年莱特兄弟驾机成功试飞，开启美国乃至全球现代航空的新纪元。此后十余年，飞机技术不断完善，但以通用航空为主（如飞行竞技、表演）。1914年，横跨佛罗里达州坦帕湾的首条定期航线开航，揭开美国及全球定期民航的序幕；其后，美国邮政局通过航空邮运推动民航发展。民航机场建设迅速，机场由1912年的20座增加到1920年的145座。 1925年，联邦政府通过《航空邮政法（凯利法）》授权邮政局全面负责航空邮运合同等相关事务，《凯利法》开启美国联邦政府制定民航政策的大门。1926年美国出台《航空商务法》，通过建立航路及相关导航设施帮助民航发展，并在商务部内成立航空商务局，对飞机、飞行员、航路等进行许可管理；同时禁止联邦政府直接建设、管理及运营机场；其后，有关通用航空的规定也援引该法。1930年《航空邮政法》确立通过竞标方式决定合同授予，并首次明确政府拨款成为机场建设资金的主要来源，这与《航空商务法》（1926）的规定大相径庭。为应对1929～1933经济大萧条，1933～1934年民用工程局共投资1150万美元新建585个机场，其后取代该项工作的联邦紧急救济局拨款参与了943个机场项目（包括新建55个机场）的建设。民航机场数（含着陆点）由1927年的1036座增加到1937年的2299座。与此同时，旅客运价率下降近50%，成为美国民航史上运价率调幅最为显著的时期。 1938年，联邦政府通过《民用航空法》设立民用航空局（CAA），包括负责航空公司经济管制的民航署、负责独立事务调查的航空安全委员会及主管航路系统建设、运营及维护的部门。《民用航空法》终结了民航运输企业的“自由市场”，CAA开始对航空安全、航线准入、价格等进行管制，核心内容包括严格限制新企业的进入、禁止企业合并及控制运价与收入；该法确认当时一批主要航空公司拥有航线长期、正式的经营权，引导整个航空运输业进入健康发展时期；同时着手对全国机场进行调查，其后形成的调查报告（1939）建议：机场应该纳入联邦政府的财政支出体系，并要求政府拨款建设和维护机场。1940年，美国将CAA的两个下属机构（民航署和航空安全委员会）重组为民航管理委员会（CAB），其余部门组建成民用航空管理局（新CAA）。1940年，美国民航机场数（含着陆点）达到2331座，较1930年年均增长2.7%。与机场建设相对应，同期美国航空运输业也处于同样的发展水平。1930-1940年，美国民航旅客运输量和旅客周转量年均增长率达到20.4%，货运周转量年均增长率达到63.5%。 二战爆发前夕，美国启动了国防起降区建设计划（DLAND），预算拨款4000万美元。最初基于DLAND通过CAA资助的机场项目数不超过250个，随着1941年美国的参战，机场项目数扩张到399个，实际上二战期间共有986个机场获得资助。联邦政府通过CAA共拨款3.53亿美元维修和修建大量军用机场，并拨款950万美元用于民航机场的发展。另一方面，基于国防安全需要，CAB揽括了对机场塔台的空管权利，其后空管系统成为联邦航空的永久性管理职能。此外，战前《民用航空法》授权的全国民航调查最终引致1944年通过了首个“国家机场计划（NAP）”，该计划奠定了联邦政府资助民航机场建设和发展的基础。1940-1945年美国机场建设处于快速发展时期，1945年机场达到4026座，5年年均增长率达到11.5%。民航业雇员则由1940年的2.2万人迅速增长到1945年的6.8万人，增长2倍多，成为二战期间美国就业增长最为迅速的部门之一 2 严格管制期 二战结束后，联邦政府将500多个