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ppp项目中公众参与主导性分析 陈晓 三亚学院 摘要： 建立在政府与企业平衡支点的公众是影响PPP项目成败的重要因素之一。列举国 内外公众反对的PPP项目案例，在委托代理理论、花钱矩阵理论和利益相关者分 析的理论基础上，强调PPP项目屮公众参与的主导性，并提出保障建议，以供 参考。 关键词： PPP项EI; 公众参与; 公众主导; 收稿日期:2017-09-19 Received： 2017-09-19 0引言 政府在投资的基础设施项目中有效引入私人资木，委托企业对项目融资、设计、 建造、运营和维护，这既能缓解政府资金压力，又能加快基础设施建设，实现社 会发展。目前的PPP项目可以看作一个4 P关系，即两个主要参与主体 政 府P (Public)与企业P (Private),两者建立在合作伙伴(Partnership)关 系上，有着共同的目标，即成功地建设并运营项目(Project) o 政府与企业对项目的要求虽然有着各自的动机，政府希望在现有资金短缺的情 况下为公众提供最大限度的社会福利、公共服务，而企业希望从项目中获取收 益、赚取利润，但在一定期限内(特许期限)两者形成合作伙伴就很好地诠释了 政府与企业间的平衡关系。纵观PPP项目生命周期，由于不确定因素较多，如在 项目运营过程中，当企业的收益受影响时，企业会通过提高收费、增加补偿、限 制竞争、垄断等方式保护自身利益。若没有及时管理，势必会影响公众享受的福 利，公众出现不满，政府岀现质疑，最终的结局必然是两者间的合作伙伴关系 破裂，打破平衡。 在成功有效的PPP项目中，维持政府与企业的平衡关系至关重要，而这一平衡 的支点就是项目的最终使用者、受益者 公众，他们是政府与企业利益交换 的桥梁。实际上，倘若政府不能很好地履行应尽的职责，在项目中很少考虑公众 需求，缺失公众利益，PPP项目就容易出现危机。本文总结了国内外由于公众反 对致使PPP项目失败的案例，在理论的基础上强调了 “Public”的内涵及公众 参与项目的必要性、主导性，为PPP项目顺利运行提供保障。 1公众反对的PPP项目案例 1.1国外案例 PPP项目本应服务于公众，公众处于主导地位。但实际上，公众却失去了主动权, 被项目孤立、边缘化，对项目完全失去了控制，有很多国家出现公众反对PPP 项目的案例。Pantaleo D. Rwelami la教授总结了国际上公众反对的PPP项目的 典型案例，并对项目特征进行了描述，见表1［1］。 表1国外公众反对的PPP项目特征描述 下载原表 表1国外公众反对的PPP项目特征描述 下载原表 1.2国内案例 据清华大学PPP研究中心首席专家王守清的团队调研，在我国自20世纪90年代 以来发生政企再谈判的38个PPP项目中，有15. 8%是由于大规模公众反对引起 的宜。例如，天津市双港垃圾焚烧发电厂项目选址缺乏必要听证程序，地方政 府监管不力引发信任危机，投诉及群体事件不断固。上海大场水厂项目中泰晤 士岀售股份，最终该项目在2004年被政府回购。Anglian从北京第十水厂项目 中撤出，是由于水价上涨方案在听证会上未通过，且人大代表也反对水价上涨 的提案，水价改革遭到不同程度的公众阻力宜。北京国家体育场“鸟巢”在最 初协议屮规定，奥运会结束后项口公司可将鸟巢的冠名权如企业冠名、观众座位 椅冠名等予以出售，但遭到公众反对;高昂的国家体育馆参观费用及其配套实施 费用也引起公众强烈不满，质疑项目的公益性，岀现了项目商业化与公众利益 的冲突［4］。 代表公众利益的政府与企业合作为公众提供服务，三者应是利益共同体。但在实 际屮，由于公众反对项目，政府行为遭到质疑，项目最终失败的案例屡见不鲜， 不得不让人深思PPP项目中“Public”的内涵，它不仅包括政府，还要包括普 通公众，公众在项目中是一个不容忽视的角色。 2公众参与PPP项目的理论支撑 2.1委托代理理论分析 国外的一些专家基于委托代理理论研究了 PPP项目中公众、政府和企业间的关系, 公众选举出了心目中的议会、政府，而政府机构委托政府官方组建项目管理部， 由代表政府的项目管理部与私营企业形成联盟，共同完成PPP项目，如图1所示 ［1］。 图1 PPP项目委托代理关系示意图 下载原图 从委托代理链中可见，公众处于链条的最初端，本应对项目有充分的知情权和 收益权，但在信息反馈链屮却处于最末端，选择性的信息反馈、反馈模糊容易造 成公众利益缺失甚至被遗忘，导致本来“公众的委托”变成了实际“政府的委 托”。 2. 2花钱矩阵理论分析 根据诺贝尔经济学奖获得者米尔顿?弗里德曼的花钱矩阵理论（如图2所示）， 在没有民主也没有公众参与机制的大多数发展屮国家屮，政府用纳税人的钱给 公众提供公共产品或公共服务，容易出现既不讲效率又不讲成本的局面。 图2