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治理提升导向下的城市宗教活动场所布局规划探索 —— 以南京市浦口区为例 吴斌，张嘉琪，任修成 摘要：宗教活动场所是一类特殊的公共服务设施，长期以来，在城乡规划中普遍缺乏对宗教活动场所布局 的考量，现实管理中也存在缺位现象，并且衍生出了一定的社会问题。在国家注重治理能力提升的背景下， 城乡规划工作必须加强对宗教活动场所合理布局的探索，弥补该项工作的空白。本文通过对宗教活动场所 属性研判，以及影响场所布局的文化传统、人口特征、社会经济等因素的分析，结合南京市浦口区的规划 实践，探讨了宗教活动场所布局规划中的量化评价体系、城市治理过程、管理政策设计等技术方法与内容 的创新，为浦口区宗教活动场所布局优化提供了规划引导方案，也为宗教类公共服务设施的布局规划提供 了重要的尝试与探索。 关键词：治理，宗教活动场所，布局规划，浦口区 1引言 宗教信仰是人类社会发展到一定历史阶段才出现的一种文化现象。中国实行宗教信仰自 由政策，国家依法保护正常的宗教活动。从古至今，经过长时期的发展，我国在宗教发展上 形成了佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等多种宗教长期共存、和谐共处的多样性共 [1] 生的文化形态。 宗教活动场所是信教群众进行集体宗教活动的合法公共空间，据不完全统 计，我国约有 14 万处宗教活动场所。[2] 根据 《宗教事务条例》（2017 年修订，以下简称 《条例》）规定，宗教活动场所主要分 为寺院、宫观、清真寺、教堂等大型寺观教堂和其他小型的固定宗教活动场所。宗教活动场 所依法必须由宗教团体筹备设立，《条例》对场所筹备设立明确了五个条件：（一）遵守相关 法律法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定，符合坚持自主自办等要求；（二） 当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需求；（三）宗教团体有拟主持宗教活动的宗教教 职人员或者符合本宗教规定的其他人员；（四）场所建设有必要的资金，资金来源渠道合法； （五）场所选址布局合理，符合城乡规划要求，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。 符合相关条件后，宗教团体可向宗教事务部门提出申请获批准后，按照相关程序报批，并最 终在宗教事务部门正式登记后才能成为合法的宗教活动场所 （见图1）。 图1 宗教活动场所申请流程示意图 2宗教活动场所布局规划的背景 2.1 宗教活动场所布局面临的问题 我国的信教群众大部分在农村地区，而伴随着改革开放以来的快速城镇化的进程，城乡 之间信教群众流动规模越来越大，且很大程度上是单向地由农村流向城镇，信教群众的分布 和集聚状况发生了很大变化，导致城镇信教群众数量增多，而原有宗教活动场所多数位于老 城区，难以承担持续的信众增加，为信教群众过集体宗教生活带来一定困难。 同时，受到城乡规划建设工作在宗教活动场所设立上的滞后性影响，一些城镇在拆迁改 造过程中，由于新建居住区域附近没有规划建设宗教活动场所，部分信教群众不愿搬迁，影 响拆迁建设进程。未经批准设立的宗教活动点增多，现有宗教活动场所承载严重超负荷，不 能满足信教群众的信仰需求，甚至带来一定的社会问题。 另有一些地区在规划建设时，对信教群众数量分布和构成缺乏深入调研，对整体布局考 虑不周，导致一个区域宗教活动场所过多而另一个区域过少、同一宗教的场所在不同区域分 布不均衡、各宗教的场所在同一区域内分布不合理等现象，宗教活动场所的分布、规模与城 镇发展实际脱节，影响了信教群众正常宗教活动的开展。 2.2 新形势下宗教活动场所管理的要求 对于宗教活动场所的建设管理，我国现行的法律法规已有明确依据。2008年 《城乡规 划法》明确了将包括宗教活动场所在内的各类公共服务设施规划与建设作为城市总体规划、 镇总体规划的强制性内容，在 《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）规定 公共管理和公共服务设施用地 （类别代码为A）分为9类，其中第九类 （A9）为宗教用地， 即宗教活动场所用地。《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）规定，宗教用地属于特殊 用地的二级地类，具体指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。2017 年新修订的 《宗教事务条例》也首次明确了要将宗教活动场所纳入到城乡规划管理的内容， 要求地方各级人民政府应当根据实际需要，将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城 乡规划。 但是在城乡规划的实际工作中，缺乏对宗教活动场所规划、建