政府应急管理体与关键环节（下）.docVIP

政府应急管理体系与关键环节（下） 高小平 中国行政管理学会执行副会长兼秘书长、国务院应急管理专家组成员 五、通过整体性分析来判断关键环节的点位发生 应急管理各个环节当中怎么来判断抓住关键环节，主要是从政府应急管理的体系、结构方面来分析应急管理在整个的体系当中是怎么会产生的，管理的整个体系当中是怎么来做一种结构性的制度安排。通过整体性分析来判断关键环节点位的发生。 什么叫政府应急管理的整体性 整体性的要求是针对当前各类危机所表现出来的互相的关联性，复合程度比较高，交叉、重叠、次生、衍生危机比较多的现象提出来的，建立一种整体化的政府应急管理体系建设。政府的应急管理体系是按照整体性的要求来建设的，它具有哪些特征呢？ 它具有和常态管理体制相结合的特征，又具有和应急管理相关的政策体系的关系，同时这个应急管理整体体系又与整个社会管理体制怎么样来结合。 “一案三制”体系 中国的应急管理体系在2003年之前还是零星的，2003年之后整体化的特征比较明显。也就是说从它的相互连贯性和系统化的程度，这方面有了很大的改进。中国政府借鉴国际经验，结合国情，运用系统理论、战略思维，通过科学的决策提出了“一案三制”这样的体系框架，也就是建立应急管理预案体系，加强应急管理体制、机制和法制建设，这样的一套系统结构是对原来我们分散在各个部门、各个环节，各种管理机制当中的一种重新的组合、结构的优化。这样就使得应急管理的功能和政府应急能力得到了大幅度的提高。“一案三制”的体系是一种顶层设计，具有全局性，同时“一案三制”四个要素抓住了应急管理所有的环节的关键，使“一案三制”的核心内容组成了应急管理庞大的体系的重点的支柱性架构。 应急预案 应急预案编得好不好，预案是否有效，直接影响到应急处置的效果。 应急管理体制 应急管理的体制就是要建立一个符合突发事件应对规律的一套组织领导，实施现场指挥、决策和由谁来组织管理的问题。我国的应急管理体制强调指出要实现统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，这五句话讲的是体制的基本要领。指挥权必须统一，协调要综合，管理要分类，因为每一类事件都有不同的规律，实施分类管理能够抓住每一类共同的特点，抓住要领。分级负责根据事件的影响大小，影响波及的范围来确定由哪一级负责，大的事件由较高层级的政府负责，影响小的事件由层次较低的或者基层负责。面广量大的突发事件由基层负责，所以基层起着基础性作用。 再一个原则，不管事件的大小、影响程度范围，都要按照属地管理的原则，上级可以干预，可以指挥、可以领导，但是应该是以属地作为基础。比如说大的事件，中央政府成立指挥机构，但是在本省、本地还要建立现场指挥部，所以指挥机构可以是两级，而以属地管理作为一个重心下移的载体，因为当地的政府最了解实际情况，调动资源最方便，所以属地管理的原则也是符合应急管理高效要求的。我们的体制落实到机构上，就是在国务院和各级政府当中设立了应急管理办公室，各级政府的首长是突发事件的统一领导者，具体实施由应急管理办公室来负责协调各方面，统一领导体现在行政首长身上，综合协调主要体现在应急管理办公室，分类管理主要落实到相关的部门，分级负责是把责任分解到各级政府。 但是中国是一个单一制国家，中央政府也就是国务院领导全国各级政府，其他的每一级政府只领导下一级政府，比如省级人民政府领导市一级人民政府，它就不能对乡镇人民政府直接来进行领导。只有国务院可以领导各级人民政府，这在常态当中是这样，同样法律的原则也适用于应对突发事件，在应急管理当中，国务院是各级政府的总领导，所以《突发事件应对法》规定，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构，各级政府按照职责权限在国务院的统一领导下来实施应急管理。 应急管理机制 应急管理的机制就是要建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的运行机制。应急管理机制讲的是运行的工作方法和工作步骤，工作是不是有效，除了体制有人管、有机构管，还需要有科学合理的方法相配套，所以应急管理机制是体制的支撑和体制具体落实的途径。 建设高效的应急管理机制，需要建立两个方面的内容： 一、要对突发事件根据它的发生过程、性质、发生机理把事件进行分类。分类的方法是科学研究的方法，也是实践工作有效开展的方法。比如我们现在推进事业单位改革，首先是要进行科学的分类，不同类型的事业单位运用不同的政策进行改革，应急管理也是这样，对突发事件要进行分类，我们国家把突发事件分成自然灾害、事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件四类。 二、我们要充分发挥机制的作用就必须把事件进行分级，根据事件的社会危害程度、社会影响范围等因素可以分为四级，我们主要是把自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为四级，这四级同样就决定了应急管理响应救援的相应级别。同样的，如果我们启动的是自然灾害的一级响应预案，说明自然灾