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政府公共事业融资平台建设方案研究 一、项目研究的必要性 公共事业组织具有广泛的社会服务性、非营利性和非政府性,[2]其服务宗旨是提供准公共物品,促进社会公共利益。公共事业组织广泛地提供教育、科技、卫生、文化等社会准公共产品服务,其“社会服务”更多地体现为服务者与社会公众的“契约关系”,不以公共权力为基础,不具有强制性。非营利性是公共事业组织的根本性规定,其实质在于“盈余的非分配性”。非政府性意味着公共事业组织在体制上独立于政府,其强弱取决于公共事业组织的经费自筹率、经营权和产权独立性的大小。 任何组织的生存和发展都离不开资本的支持,资本是组织活动的第一和持续推动力。资金匮乏是公共事业组织面临的一个相当普遍和严峻的问题,已成为组织生存、发展和职能发挥的瓶颈。清华大学NPO研究所的王名等人的调查资料显示,约41.1%的公共事业组织认为资金缺乏是他们面临的首要问题。[3]中国相当一部分的公共事业组织由于经费不足而无法开展正常的活动,甚至处于“休眠状态”。为了维持生存,有些组织甚至违背“非营利性”服务宗旨,开展与其自身业务范围不符甚至是违法的经营活动。公共事业组织作为“第三部门”,相对于企业和政府,在融资方面面临着更大的困境。主要表现在以下两个方面: 一方面,以事业单位改革为切入点推动现代事业制度的建立,将弱化政府对公共事业组织资金的支持力度。公共事业管理体制改革,将按照“政事分开”的原则,彻底改变传统事业组织行政化管理模式的弊端,这不仅意味着政府在准公共物品提供领域的“退出”,而且也意味着传统事业组织吃国家财政“大锅饭”格局的“破裂”。现代事业制度将要求公共事业组织具有较强的自治能力,在政府财政支出逐渐“压缩”和经济独立意识还未形成的境况下,公共事业组织在经费自筹方面将面临更大的挑战。 另一方面,和私营企业、政府相比,公共事业组织在融资方面处于弱势地位。在性质上,非营利性和非政府性决定了公共事业组织既不同于企业也不同于政府组织。相对于企业来说,企业以供求关系来确定商品或服务的价格,通过商品或服务的交换来获得企业生存及扩大再生产的资金,而公共事业组织的“非营利性”,决定其不以获得利润为目的,所提供的服务或商品的收费通常是以成本消耗为基础确定的,从而遏制了融资的积极性;相对于政府而言,政府通常采取行政手段(必要时可以采取行政强制),通过税收方式形成国家的财政收入,而公共事业组织不同于以公共权力为基础、具有公共性和强制性的政府组织,由于与公众之间的“契约”关系以及公共强制性的缺失,阻碍了公共事业组织融资的规模性。 二、公共事业组织融资的理念 拥有必要的独立财产和经费,是现代公共事业组织生存和发展的必要条件。因此,有必要在全新融资理念的基础上积极拓展融资渠道,不断提升公共事业组织的融资能力。 1.融资意识由依赖性向独立性转变。国外的公共事业组织已经形成一种稳定的资金输入渠道,不再过分依赖于政府的资助。美国1998年慈善性公共事业组织的收入来源中服务收入的比重占71.3%,私人捐赠占9.9%,政府资助仅占8.2%[4]。而中国公共事业组织多数都“脱胎”于计划经济体制,由于“政事一体化”和政府“大包大揽”的思维惯性,导致了公共事业组织独立意识的缺乏,产生对政府资源过度依赖的心理。根据现代事业制度设计的构想,就是要从法律上确认公共事业组织的非政府、非企业的性质,使其拥有必要的独立财产,具有必要的权利、行为和独立承担责任能力,能够以自己的名义依法开展社会公益性活动。政府将由原来的财政“拨款”改为“资助”,政府不再是唯一的出资主体,公共事业组织完全依靠政府财政拨款的依赖意识将被独立意识所取代。 2.融资方式由单一化向多样化转变。与西方发达国家相比,国家投资与财政补偿是中国许多公共事业组织唯一的经费来源,加上很多准公共物品的商品化程度较低,公共事业组织自身补偿能力严重不足,造成事业发展极为困难的局面。因此,必须改变长期以来所形成的单一化的财政预算投融资体制,建立多元化的融资体系。如在教育领域,投融资体制中PPP模式的引入[5]和用发行彩票等方式进行筹资;在环保领域,应当推行环境保护投融资创新战略,形成“财政资金为主、非财政资金为辅”或“财政资金与非财政资金共同发挥作用”的局面;在医疗卫生领域,美国已突破了西尔·波顿法案框架内的融资模式,进行了有价证券、银行借贷、政府优惠政策等多种融资方式的有益尝试。由此可见,融资方式单一化转向多样化,是公共事业组织融资的一种发展趋势和重要理念。 3.融资内涵由传统型向现代型转变。传统意义上的融资一般局限于资金融通,即筹措资金。传统型的融资,虽然以货币资本的形式展现,方便了人们对融资的理解,但是它屏蔽了组织对其它渠道融资的视野,忽略了有形资本和无形资本方面的融资。在社会多维化、信息化的21世纪,随着知识经济和信息时代的来