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城市成长管理政策与房地产市场波动 张波　　2011-07-15 摘　要： 房地产市场正在面临的问题并非仅源于金融体制，城市成长管理政策的执行也可能是引发问题的原因之一。在房地产市场的上升期和下降期，成长管理政策都可能通过一定的传导、放大机制进一步加剧房地产市场的震荡。本文研究分析了市场上升期和下降期成长管理政策对房地产市场波动的影响机制，并以美国近期房地产市场数据进行了校验。发现执行成长管理政策的地区房地产市场的泡沫更大，波动性更强，房地产市场受到危机影响的程度也越大。 关键词： 城市成长管理，城市发展，房地产市场，累积效应 　　自2007年次贷危机爆发以来，房地产市场的变化始终是政府、研究者、媒体、民众等关注的重要领域。由于金融危机波及范围广、冲击大，相当一部分研究者将目光聚焦于金融体系（包括金融衍生品、金融监管、金融政策等）给房地产市场乃至国民经济领域造成的影响。但是，房地产市场的问题并非仅仅源于金融体系，在美国很多地区实行多年的城市成长管理政策也可能是引发问题的原因之一。成长管理直接作用于城市土地市场，影响空间选择的自主性以及土地供给量，因此其累积效应极有可能诱导金融市场的异动，包括刺激金融产品创新和增加危机隐患等，并在金融市场的；中击下释放出巨大的经济效能。本文试图在前人研究的基础上，就成长管理政策给房地产市场造成的影响进行分阶段的分析，着重梳理其内在作用机制并以美国的相关数据作为校验。最后提出对我国城市空间成长的相关建议。　　　　一、城市成长管理的缘起与既有工具体系　　　　（一）成长管理政策的缘起　　　　为了有效限制城市边界向城市周边的低密度、松散化拓展，美国以科罗拉多州、加利福尼亚州、佛蒙特州为代表的州从20世纪60年代开始实行“成长管理”（growth management）政策并形成了具体的实施工具体系。就本质而言，成长管理是以地方政府为主导的。对城市空间增长（尤其是城市蔓延）进行的管理，以应对无计划开发导致的环境问题、交通问题以及中心城区衰败、土地占有过多等问题。　　美国城市成长管理的实践主要关注三个主题：一是城市化地区（对应于我国的建成区，但实体空间更大）已有基础设施的复兴和再开发；二是城市边缘自然环境的保护；三是充分维护社会公平，改善城市生活质量。20世纪70-80年代，受到经济形势和区域发展意识的影响，美国的城市成长管理政策初衷发生了演化，即由20世纪60-70年代以成长停止或成长抑制为主要内容的管控渐变成为以促进城市健康成长为基本方针。地方政府更加关注中心城区的复兴以及城市边缘区的开发控制，试图在保护环境的基础上最大化土地利用的收益，从而也能获取更高的地方财政收益。到目前为止，已经有大约21个州以不同的侧重点实行了成长管理的相关政策。加拿大、荷兰、韩国等国的一些城市也制定了相关举措管理城市成长。近年来，中国大城市开始关注城市的无序扩张问题，并试图利用限制土地开发等手段规制城市的空间成长。　　　　（二）成长管理的工具　　　　美国各个层面的成长管理目标都是通过一系列的法律和政策措施来实现的，这些措施被称为成长管理的“工具”。公共设施配套、总量控制、分区分期发展和设立成长管制区等四类措施是成长管理施行的主要方面。埃本（Fonder Eben，1999）将具体的工具归为两大类，也有研究者将这些工具进行了更加详细的划分。　　另外，精明增长（smart growth）作为一种综合性发展模式，虽在其发展的过程中形成了较为独立的的理论和行动计划体系，但仍可被认为是成长管理的“工具”。精明增长强调以公共交通而非小汽车作为城市的主要交通组织模式，强调土地混合利用以及加强紧凑建设从而提高土地使用率等，与城市成长管理具有很高的重叠性。成长管理理论及其工具体系不仅关注既有城市化地区的再开发，更注重引导边缘地区的建设；与此相比，精明增长则力图使内城的衰败地区重新焕发活力，同时在现有城市而非郊区集中发展。总体而言，精明增长的外延可以包含在成长管理的外延之中，二者具有一定的内在一致性，因此成长管理的绩效在一定程度上也可以用精明增长的绩效来表征。　　　　二、成长管理政策绩效的研究进展　　　　成长管理在美国实行多年，其政策绩效引起了研究者们的广泛关注。20世纪80-90年代，起源于密集城市和新城市化理念的成长政策工具发展起来，并更为广范地被应用，这些新的方法通过发展集中、有综合效用的区域促使空地得以保留。但研究者在成长管理控制城市蔓延的效果这一问题的观点不尽一致。　　如纳尔逊（Nelson A·C·，1999）对实施成长管理的佛罗里达州、俄勒冈州和没有实施成长管理的乔治亚州进行了比较分析，结果表明成长管理对控制城市蔓延、保护农业用地、提供便捷的交通、减少能源消耗、减少税赋等方面的作用和效果是明显有效的。