河湖保护的立法特点.docxVIP

　　本文作者徐再城对国家上位法等30部相关法律法规进行了深入和反复的研究，还对本市河湖保护实际问题进行了充分调研，字里行间都体现出上位法立法精神和本市地方立法实际需要。 　　关于条例的立法特色理论分析条例属于行政类立法，主要体现在四个方面。 　　一是对行政规划权责进行规范。 　　条例中专设一章，对河湖治理及保护规划的编制和管理作了规定。 　　二是规定了行政许可。 　　如条例对关于修建水库或者建设水工程的审查审核、对河湖管理范围、保护范围内从事有关活动的审批规定等事项作出规定。 　　三是规定了行政处罚。 　　条例对违反本条例各类行为的处罚措施，主要是罚款形式，都作出了规定。 　　四是规定了行政强制。 　　如条例中有查封、扣押实施违法行为的工具及机械设备、强制拆除等规定。 　　五是行政奖励。 　　如条例规定了对保护河湖水环境、水工程、水文化做出突出贡献的单位和个人，由政府或者水行政部门给予表彰或者奖励。 　　据此，条例可以认为是规范行政权力正确行使的行政类立法。 　　条例属于创制性立法。 　　在实践中，地方立法可以分为两大类一是实施性立法，通常是有直接对应的上位法作依据，目的是确保相关上位法在本行政区域的有效实施。 　　二是创制性立法，这种立法突出特点是根据地方经济社会发展遇到的实际问题进行有针对性的立法，通常没有直接对应的上位法作依据，立法的依据散见于若干法律中，或是依据一定的法律精神和法律原则。 　　笔者认为，条例属于地方立法中的第二种性质，属于创制性立法。 　　就河湖保护管理而言，目前尚无直表决《北京市河湖保护管理条例》睿杰／摄薛接对应的上位法，有关立法依据散见在宪法、水法、水污染防治法、防洪法、城乡规划法等法律之中。 　　条例属于统筹性立法。 　　河湖或者说水流域是一个流动着的整体，是联结城市和乡村的天然纽带，而且大多跨行政区域流动。 　　但是，过去受城乡二元体制的影响，河湖保护管理长期处于城乡分治状态，造成河湖管理规划和保护制度存在城乡差异和区域差异。 　　同一水系上下游，甚至左右岸保护和管理制度的不统一，直接影响了治理和管理的效果。 　　条例坚持统筹兼顾的原则，促进流域与区域、城市与农村水利协调发展，强化城乡水资源统一管理，完善流域管理与区域管理相结合的水资源管理制度，将适用范围调整为本市行政区域内的河流、湖泊、水库、塘坝、人工水道工程设施及其水体的保护和管理，从而从立法上根本解决了水利管理城乡分割问题，为在本市率先实现城乡经济社会发展一体化新格局提供了具体的制度保障和法制保障。 　　条例属于创新型立法。 　　本市城市河湖保护立法对城区的河湖保护管理发挥了积极作用，形成了许多有用、有效的具体经验。 　　市十三届人大常委会综合运用多种监督形式，通过连续监督和持续监督北运河、潮白河的保护和治理工作，对本市河湖保护和管理工作形成了许多重要认识。 　　在市人大常委会的推动下，市政府相关部门科学规划，加大了对北运河流域、潮白河流域水系的综合治理，逐步形成了一套较为完备的保护管理制度。 　　这项立法的创新之处就在于，充分吸收监督的实践和调查研究的成果，有力地推动了这项立法任务的顺利完成。 　　一是突出了体制创新，遵循河湖水体运行规律，着重设计了流域管理的制度和体制。 　　在建立城乡统筹的河湖保护管理制度的同时，条例也设计了全流域管理制度和体制。 　　条例规定，本市河湖保护管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。 　　市水行政主管部门对全市河湖保护管理工作实施统一监督管理。 　　并在同条中明确，市水行政主管部门在永定河、北运河、潮白河等跨区、县重要水系设置的流域管理机构，在管辖范围内依照国家和本市的规定履行监督管理和行政执法职责。 　　二是突出了制度设计和制度安排，加重了法规的分量。 　　条例以具体制度设计和安排为主要规范，既避免了与同类法规规范的内容重复问题，又达到了河湖水务管理制度解决问题的目的，增强了法规的实效性，加重了法规的分量。 　　一是理顺管理体制。 　　如，河湖保护管理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制、河湖保护管理目标责任制度和考核评价制度、河湖治理及保护管理规划编制管理制度等。 　　二是规范保护方式。 　　如，河湖突发事件应急制度、入河水体达标排放制度、河湖水功能区限制纳污制度、河湖水质动态监测制度和水质公示制度等。 　　三是明确法律责任。 　　如，河湖违法行为举报制度、对行政执法人员的责任追究制度等。 　　还规定了相关省市的协调机制。 　　这些制度设计和制度安排方面的法律规范约占法规内容的三分之一。 　　三是从市情出发，体现最严格保护的立法精神。 　　首都城乡河湖的功能可以主要概括为一是改善城乡生态环境的功能；