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城乡二元体制改革关键何在 摘要：党的十六届六中全会第一次明确提出，要建立 有利于逐步改变城乡二元结构的体制。城乡二元体制改革 是继国有企业改革之后另一项带有根本性质的经济体制改 革。土地使用权问题是城乡二元体制改革的核心之一，稳 妥而积极地处理好农村土地承包经营权与农民宅基地使用 权的流转式抵押，是推进城乡二元体制改革的重要内容。 通过此项改革，可望促成社会最低生活保障制度的全面实 施和城乡人民的权利平等。 关键词：城乡二元体制，经济体制改革，土地使用 权，改革发展 一、城乡二元结构自古有之，城乡二元体制却形成于 上世纪50年代，并逐渐成为计划经济体制的两大重要支柱 之一 中国的计划经济体制实际上有两个重要支柱：一是政 企不分、产权不明的国有企业体制，二是城乡分割，限制 城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两个支柱，支撑着 整个计划经济体制的存在和运转。 城乡二元结构自古就有。但以前尽管有城乡二元结构， 却没有城乡二元体制。如清朝“关内”人“闯关东”，山东 的农民可以到东北的城镇中做学徒、当店员、开店、办作 坊、购房建房；山东的城里人也可以到东北乡村租地、种 地、购房购地、建房；人们在城乡之间可以自由迁移。这 种情况一直维持到20世纪50年代前期。 从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立， 户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城 乡也就被割裂开来了。从这时开始，城市和农村都成为封 闭性的单位，生产要素的流动受到十分严格的限制。在城 乡二元体制下，广大农民被束缚在土地上、禁锢在农村中， 城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。 在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。 中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始 的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇 企业的兴起创造了条件。但实行农村家庭承包制只否定了 城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度?雪， 而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝， 两种户籍制度仍然存在。而从198 4年党的十二届三中全会 以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业体制的改革 成为全社会关注的热点。直到现在，国有企业体制一直不 断地进行改革。通过国有企业的股份制改造和国有资产的 重组，这方面己经取得了很大成绩。 需要进一步做的，是深化垄断行业的改革以及加快建 设国有资本经营预算制度。然而，计划经济体制的另一个 重要支柱，即城乡二元体制，却基本上未被触及，至今只 能说“略有松动”而已。这里所说的“略有松动”，主要表 现于农民可以进城务工，可以把家属带进城镇，城市中的 企业可以到农村组织农民生产（如采取订单农业形式）等 等。但这些依然是在城乡二元体制存在的条件下实现的， 其成果十分有限。 二、城乡二元体制弊端甚多，城乡二元体制的改革是 继国有企业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制 改革 党的十六届三中全会第一次明确提出要建立有利于逐 步改变城乡二元结构的体制，城乡二元体制改革从此被正 式提上了议事日程。这是关系到贯彻科学发展观，完善社 会主义市场经济体制，协调社会发展，促进社会进步，让 广大农民共享发展与改革成果的重大举措，具有深远的历 史意义。可以肯定地说，城乡二元体制的改革是继国有企 业体制改革之后另一项带有根本性质的经济体制改革。 从“以人为本”的角度来看，社会主义革命和建设的 目的都是为了让人民过上幸福的生活，而人民生活的幸福 体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发/PC 体现于人民生活质量的不断提高，体现于人的全面发 /PC 体现于社会的物质文明、政治文明、精神文明和生态文明 的发展和协调。只有改革城乡二元体制，才能真正使农民 走向共同富裕。在现实生活中，人们经常提出的一个问题 是让广大农民共享发展与改革的成果。政府对农业投入的 增长，农业税的减免或取消，政府对种粮农民进行直接补 贴等等，这些都是必要的，但显然又是不够的。关键在于 改革城乡二元体制，让农民和城市居民一样享有同等的权 利，拥有同等的机会。这才是城乡二元体制改革过程中要 认真解决的问题。 从社会协调的角度来看，必须做到城乡发展的统筹， 区域发展的统筹，经济和社会发展的统筹，国内发展和对 外开放的统筹，人与自然和谐发展的统筹。所有这些，都 同城乡二元体制的改革有关。如果不对城乡二元体制进行 实质性的改革，这五个统筹几乎都谈不上，经济和社会都 难以走上可持续发展道路，社会协调也就难以实现。需要 指出的是，提高农民收入，缩小城市和农村的收入差距， 是城乡协调发展中的首要问题，也是经济和社会可持续发 展中应当着力解决的要点。城乡二元体制不改革，不仅农 民收入无法实现较大幅度的增长，城乡收入差距无法有较 大程度的缩小，而且乡镇和村这样的基层单位由于本身财 力所限，也