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PAGE PAGE 12 试论出租车行业发展和管理 08公共管李欢欢 摘要 出租车行业是第三产业中具有重要影响力的行业，作为城市形象的载体和城市文明的窗口，在完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业等方面发挥着重要作用。长期以来由于由于管理体制不顺、法规滞后、行业定位不清晰等原因，出租汽车行业深层次问题并没有得到根本解决。 本文在对我国出租车行业回顾的基础上，对困扰我国出租车行业发展的司机利益、企业暴利、城市黑车、政府寻租等四方面问题进行剖析，指出这些问题之所以存在，在于出租车行业宏观上战略定位不明晰，中观上运营体制不到位，微观上服务质量体系不到位等三方面原因，使得长期以来出租车行业一直表现出“行业管理水平不到位，服务质量水平有欠缺”的发展困局。 针对上述问题及其成因，本文认为需要站在统筹城市大交通体系的高度，尊重不同城市出租车发展的历史路径，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带动存量的渐进性改革原则，重点对出租车行业发展定位、行业监管模式、经营权出让、行业经营模式、出租车监管等方面进行规范，从而推动出租车行业的健康发展 关键词: 出租车 行业 管理 制度 改革 一、出租车行业的发展和存在问题 出租车行业已成为我国城市第三产业中具有重要影响力的行业。自1978 年我国推行改革开放以来，出租车行业逐渐形成，目前全国主要城市中，出租汽车总数已逾110余万辆，从业人员200多万人，年客运量120亿人次。出租汽车行业具有流动性强、服务范围广、影响面大等特点，在完善城市功能、方便群众出行、扩大社会就业等方面发挥着重要作用，并作为城市的窗口与名片，成为城市一道靓丽的风景线。 然而，长期以来由于管理体制不顺、法规滞后、行业定位不清晰等原因，出租汽车行业深层次问题并没有得到根本解决，造成行业管理水平低下、整体服务水平不高，影响了行业健康稳定发展。近年来我国出租车行业出现了诸如出租车公司暴利、黑车大量存在、出租车司机生存状况恶劣等问题。正如国务院参事、北京市人大代表沈梦培所说 ,出租车行业的管制是 “富了公司、亏了国家、坑了乘客、苦了司机 ”。尤其是自2008年以来，随着城市建设市场化的进一步深入，诸多城市还相继出现了出租车司机停运事件，“集体罢运”、“集体出逃”、“集体休息”、“集体喝茶”事件此起彼伏，使得出租车行业已经逐渐从城市中的一个窗口行业，成为城市发展中潜在的不安定因素，威胁到出租车行业的健康发展。 例如，2008年11月3日，新华网、人民网和其他形式的媒体以“罢工”或“罢运”的字眼报道了重庆主城区出租车司机全城罢运事件。11月10日，海南省三亚市两百多名出租车司机因不满承租金高、非法营运车辆多等问题聚集在市政府门口罢运，并提出成立自己的协会来维护权益。11月17日，云南省大理市“挂靠”在大理交通运输集团的个体司机因不满公司一项“客车全部产权归公司所有”的新规定而集体罢运，罢运事件持续三天后基本得到平息。11月20日，广东省汕头市上千名出租车司机集体罢工。在市政府承诺切实保障出租车司机的合理诉求并打击非法营运行为后，23日汕头市出租车营运秩序全面恢复正常。此外，11月以来，国内媒体公开报道甘肃省永登县、广东省茂名市、湖北省随州市、陕西省周至县等相继发生出租车罢运事件，还有广州、济南等多个城市出租车司机酝酿“罢运”，但因多种原因而流产。 尽管停运事件之后在政府主导下，焦点问题得以解决，矛盾得以暂时平息，但长效管理机制并未建立，下一次停运依然可能发生。这反映出各地政府在出租车行业发展中的“重数量、重收费、轻管理、轻服务”的不足，反映出政府在城市建设市场化进程中，在公共服务和管理领域由公司的经营管理权来取代政府的公共管理和监督权的先天性弊端。 值得庆幸的是，各地频发的出租车罢运事件已引起社会各界广泛关注、政府及其部门紧急应对，以及人们从不同角度、在不同层面上的对出租车行业发展中的政府管制失灵的深思。如2008年国务院发展研究中心成立专门课题组，对北京、温州、武汉、沈阳、太原、重庆、广州、深圳、郑州等城市的出租汽车发展和管理状况，进行调研，旨在明确出租车行业进一步发展的方向。上海市政府在2009年12月，新制订出台的《关于进一步促进本市出租汽车行业健康持续发展的意见》，旨在构建和谐稳定的行业发展环境，树立现代化大都市出租汽车行业良好的窗口形象，满足市民群众日益增长的个性化出行需求。 二、出租车行业问题分类 具体而言，出租车行业目前主要存在四方面问题 1. 司机利益问题 政府管制失灵下首先损害的是出租车司机的利益。在政府行政干预下，致使出租车市场竞争不充分、经营成本上升、价格居高不下、非法炒卖牌照、企业兼并不规范等问题。出租车司机成为了收入低、风险高、社会负担重、不稳定因素多的职业。出租车司机