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美国残疾人就业政策的变迁 作者：杨伟国　陈玉杰 　　[内容提要]美国近百年的残疾人就业政策经历了以治疗残疾为特征的生存保障阶段，以强化职业康复和建设基础设施为特征的社会融合阶段、以消除就业歧视和完善工作场所为特征的权利扩展阶段以及以扩展自由和发挥潜能的潜能发展阶段。美国残疾人就业政策的变迁过程反映了不同时代总体物质生活条件和社会观念的内在关系及其对残疾人就业政策的影响。本文通过对美国残疾人各个阶段就业政策及效果的评述，结合新世纪美国社会经济发展形势对美国未来就业政策进行了展望。在新世纪，进一步扩展残疾人的就业权利，创造更好的无障碍社会生活环境与工作场所环境，充分有效地挖掘残疾人人力资源的创造潜力。将是美国政府未来的残疾人就业政策的发展趋势。 　　关键词：美国社会　残疾人　就业政策　影响因素　政策效果 　　 　　残疾人是人类社会的平等成员，保障其平等参与社会生活是现代社会的基本标志之一，而残疾人就业又是这个标志的核心内容。但是，对残疾人这一特殊群体权益的关注程度与一个国家的经济发展水平、历史文化传统以及政府实施的政策密切相关，针对残疾人的政策法规在许多方面反映了不同时代的总体物质生活条件和社会政策。作为一个立法体系完备的国家，美国残疾人就业政策变迁过程向人们展示了残疾人就业政策与历史背景的内在关系。本文依据美国残疾人在劳动力市场链条中的定位，将其就业政策划分为四个阶段：即生存保障阶段、社会融合阶段、权利扩展阶段和潜能发展阶段，借以梳理美国近百年残疾人就业政策的变迁过程，分析其变迁原因。 　　 　　一　生存保障阶段(20世纪初～70年代) 　　 　　20世纪70年代前，美国的残疾人政策导向旨在保护和治愈残疾人，强调为因残不能工作者提供现金、福利及医疗帮助，并不鼓励残疾人进入就业行列。按照苏珊·伯奇和伊恩·萨瑟兰的概括：残疾是一种缺陷或损害，需要医疗介入来治愈它或通过专业的康复服务来消除它，这种模式简单地认为，如果“残疾”人得到康复，那么与之相关的所有问题都解决了。这一阶段的政策有四个特征：第一，政策服务范围比较狭窄，对象多限于伤残军人，其他残疾人受益程度很低。第二，资金规模较小，服务项目有限，康复项目参加者的残疾状况大多比较轻微。第三，没有形成持续运行体制，对就业持续积极的影响较小。第四，对残疾人进入和重返就业市场激励作用并不明显。 　　历史上，美国劳工伤病方面的保障主要依靠私人部门提供，照顾各类残疾人的责任由家庭承担，社会安全网非常狭窄，政府亦无提供健康保护义务。直到19世纪后半期，为无力或拒绝抚养残疾人家庭提供援助的公共体系开始建立。20世纪初期，美国进入工业社会，生产装配线大量出现，因各类事故致残的劳工日益增加，要求企业加强劳工安全保护，为伤残者提供康复训练与再就业服务的要求日益强烈。此外，第一次世界大战导致数万名参战的美国军人因伤致残，为帮助他们恢复独立生活能力，美国国会1917年通过了《职业教育法案》(Smith-Hughes Act of 1917)。法案规定，为帮助残疾劳工和退伍军人设立康复与培训计划的资金由私人部门承担，联邦政府承担管理和监督费用。1918年颁布的《士兵康复法案》(Soldiers Rehabili—tation Act)，规定由联邦职业教育委员会主管伤残退伍军人的职业康复计划。此外，联邦政府为保障伤残退伍军人重新就业和独立生活还采取了一系列措施，例如，1920年6月20日颁布的《职业康复法案》(Civilian Vocational Rehabilitation Act of 1920，也称Smith-Fess Act)规定，为伤残军人提供职业指导、培训和技能开发服务，由联邦政府出资50％。此时，职业与康复计划并不固定，需要国会定期授权，虽然这些康复计划主要局限于肢体康复，但该法案从此成为联邦政府向残疾人提供社会服务的主要法律依据。 　　20世纪30年代，罗斯福新政开创了美国社会福利政策的先河。1935年颁布的《社会保障法案》开始为残疾人提供福利，残疾人康复计划亦成为联邦与州政府的日常管理内容。1943年《巴登-拉佛列特法案》进一步将职业重建服务涵盖范围扩大到精神障碍者及智障者，并成为第一个联邦与州政府为盲人职业重建服务的法案。 　　第二次世界大战结束后，大批士兵回国，战争时期的高投入已经停止，为防止出现严重失业，国会于1946年颁布《就业法》。但该法案并未考虑到残疾人就业问题。与此同时，因第二次世界大战和朝鲜战争退伍军人的增加，康复服务范围得到扩大。1954年颁布的《职业技术康复法案》将联邦与州政府的出资比例由1920年法案规定的1:1上升到3:2，对各州职业康复服务经费数额的确定改为以州人口和平均收入为依据，对精神障碍与智障者服务的补助也大幅增加，并规定了资金的用途、使用