如何实现征地制度改革的系统性突破.docVIP

PAGE PAGE 31 如何实现征地制度改革的系统性突破——兼论对《土地管理法》修改草案的建议 汪晖 陶然 一、引 言 土地问题不仅是中国历史上朝代更替过程中的一个主要问题，也是30年前中国经济改革得以起步的一个关键所在。1970年代末和1980年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。实际上，以土地改革为核心的农村改革极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于重化工业优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础。 随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程开始加速度推进。城镇化加速在带来农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间维度的大幅度扩展。但是，在现有的征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为不仅使得失地农民基本财产权益难以得到有效的保障，而且也带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加、以租代征、小产权房大量涌现等一系列问题。在既有征地制度下，失地农民往往无法得到合理补偿，很容易引起失业和社会不稳定现象。这就使得工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象，严重地威胁了社会和谐和政治稳定。 2008以来，国土资源部组织力量开始对《土地管理法》进行修订，2009年4月最新一稿修订草案吸收了地方政府、中国社科院以及国土资源部各相关司局的意见，并打算年内报送国务院法制办后提交给全国人大审议。在这个过程中还将向全社会公开《修订草案》，征求社会各界的意见。 最新一稿《土地管理法修订草案》涉及范围很广，尤其在征地方面，《修订草案》单列一章，整合和新增了与征地有关的法律条款，涉及范围之广，足以体现这次修法中中央政府进行征地制度改革的决心。其中新增了第六十八条、第七十一条、第七十三条、第七十五条和第七十六条，规范了征地范围、征地补偿争议裁决、被征地农民社会保障制度、征用土地以及农村房屋拆迁补偿。修改了原四十六、四十七、四十八、四十九五十条，规范了征地补偿标准、征地程序、征地补偿费分配和监管和就业安置问题。从内容上来看，修改草案的内容基本上涵盖了征地制度涉及到的方方面面。 《修订草案》涉及到的另一项重要改革，是关于集体建设用地流转问题。实际上，在很大程度上，征地制度改革和集体建设用地入市是一枚硬币的两面，允许集体建设用地入市就意味着这一部分土地就不再通过征收收归国有。因此，征地制度改革推进到何种程度，也就决定了集体建设用地入市的范围，甚至决定了建设用地之外的集体土地（主要是农用地）的命运。长久以来，学术界和政府部门都十分关注集体土地权能缺失的问题，很多学者都期望集体土地产权有朝一日可以和国有土地产权可以“平起平坐”。2007年我国《物权法》的颁布实施，以及2008年中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》， 也都开始逐步体现“平等保护物权”的精神。但是，如果我国的征地制度不进行根本性的改革，征地权依然借助公权力强行介入非公共利益领域，那么集体土地产权就永远不可能与国有土地产权“平起平坐”。所以，从这个意义上来讲， 在这轮《土地管理法》的修订中，征地制度的改革是一个核心的内容。从某种意义上说，集体建设用地入市不过是完成征地制度改革之后的一件“副产品”而已。如果前一个问题能够得以顺利地推进，那么集体建设用地入市中的很多问题就可以迎刃而解了。 关于我国征地制度现存问题和如何改革的学术研究与相关政策讨论由来已久。最近一次激烈辩论应该是在2004年《宪法》修正案出台的前夕。“限定征地范围、界定公益性用地项目、取消按原用途补偿”等一系列征地制度改革的建议也正是在当时的背景下提出来的。但从总体上来看，2004年以来中国进行的各种征地制度改革还是依然局限于有限度的提高征地补偿标准、提供被征地农民社会保障等修修补补式的调整，并没有从根本上触动既有的征地制度本身。 我们认为，提出一个更彻底的改革目标是相对容易的，但值得学界深思的问题，是为什么主流学界和政府部门部分官员提出的理想改革目标那么难以被推行下去？隐藏在征地制度改革背后的约束条件到底是什么？ 在本文中，我们试图在讨论土地征用的一些基本理论和操作争议问题的基础上，对上述问题给出一个初步的回答。同时我们将结合现有的《土地管理法》修订草案，给出具体的修法建议。本文剩余部分安排如下：第二部分讨论征地