小议税收执法风险的成因及其防范.doc

小议税收执法风险的成因及其防范 摘要：文章从税收法律、税收计划管理体制、人员素 质和社会环境等方面分析了我国税收执法风险产生的原因， 并提出了相应的对策；同时也对构建化解税收执法风险的 长效机制提出了建议。 关键词：税收执法风险成因防范长效机制 近十年来，我国税收收入增幅超过国民经济增长，引 起了人们的广泛关注。与此同时，我国税制结构中的深层 次问题不断显现，增值税转型、内外资企业所得税合并、 个人所得税制度的调整都增加了我国未来税收收入增长中 的变数。随着市场经济的建立和完善，纳税人的维权意识 不断增强，各种名目的税收筹划方兴未艾，最终都会冲击 税收收入的增长。网络经济、地下经济的迅速兴起也对政 府部门的税收征管水平提出了挑战。因此，国家税收风险 的存在成为不可回避的现实。而其中，执法风险作为一个 重要的组成部分，需要引起更多的关注。 税收执法风险主要是指在税收执法过程中，因为执法 主体的作为（主要指不当）和不作为可能使税收管理职能 失效以及对执法主体和执法人员本身造成损害的各种不利 后果或不利影响。 一、税收执法风险的成因分析 （一）税收执法的法律依据不完备，给执法带来风险 税收法律级次偏低，权威性较差 我国《立法法》规定，税收立法权不属于法律绝对保 留的事项。也就是说，国家立法机关虽然拥有专属的立法 权，但在特定情况下可以授权行政机关立法。 目前由全国人大或其常委会制定的税法只有三部（企 业所得税法、个人所得税法、税收征管法），其余均为国务 院制定的行政法规及其主管部门__财政部或国家税务总 局制定的规章等，法律级次较低，权威性差。而且政府既 是税法的制定者，又是税法的执行者，政府权力在税收领 域过度行使，必然导致税收立法程序简单、税收法律变换 频繁、税收执法规范性较差等问题，不能有效指导税收征 管活动。有些方面由于法规没有具体而明确的规定，致使 税务机关在行使征税权时的自由裁量权过大，滥用自由裁 量权时有发生。这违背了税收的法定主义原则，也加大了 执法风险。 税收程序法有些规定过于原则，不利于操作 比如，征管法没有规定对扣押、查封的商品、货物或 其他财产进行变价处理的期限。若税务机关不及时进行变 价处理，导致上述财产价值下跌，不足以抵缴税款，由此 造成的税款缺口如由纳税人承担，显然会引起争议，税务 机关不可避免地要承担由此造成的执法风险。 再比如，征管法中“个人及其所扶养家属”如何理解？ 正确的理解应当是：纳税人的配偶以及符合下列三个条件 的其他人，这三个条件是：与纳税人共同居住生活；无生 活来源；由纳税人扶养。只要符合这三个条件，无论与纳 税人是什么关系都应当作为纳税人的家属。可是，对这一 点，税务机关是否有权力去界定呢？税务机关有能力去调 查纳税人的家属关系吗？ 又比如，《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关 有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为 的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款”。 那么什么是“有根据”认为呢？当理解为有一定的证据， 但因为税务机关要掌握充分的证据可能需要相当长的时间 并且税务机关有没有能力去掌握证据？而提前征收的目的 就是为了及时防止税款流失，如果等到收集到纳税人逃避 税款的充分证据后也就失去了提前征收的必要了。 （二）税收计划管理体制诱发执法风险 税收计划多年来都是按照上年税收完成数和计划年度 预计的经济增长速度来制定，由上级税务局和当地政府在 年初确定，层层下达执行。各级税务机关坚持“以组织收 入为中心”，追求的是完成税收任务，向上级和当地政府交 上一份满意的答卷。 在这种管理体制下，刚性的任务指标弱化了刚性的税 收执法，实质上形成对法律尊严的自我践踏。同时，大面 积的超常征收掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程 度，导致国家预决算失真，组织收入工作的秩序被打乱， 在不利于宏观调控的同时，税收执法中的不确定性也大量 增加。这种不确定性主要表现为各种主客观因素造成的税 务执法作为与不作为，危及国家税收利益及纳税人权利。 在实际工作中，税务机关为了完成税收任务，几乎可 以说是用尽各种手段，虚收、预收、滥收、混税种、混入 库级次、S转、引税、卖税、收过头税、寅吃卯粮等等， 不一而足。倘若任务完成了，又有税不收，还美其名曰税 收调节。从执法者角度看，更主要的是自身承担法律责任 的风险。 （三）税务执法人员素质不高 在税收执法过程中，依法行政是关键，执法人员素质 不高将直接导致执法风险发生。而在现阶段，税收执法人 员的素质不容乐观。 执法风险意识亟需加强 由于税收执法机关作为执法者兼管理者的强势地位客 观存在，一些纳税人不愿和税收执法人员“较真”，使执法 人员没有切实感受到税收执法风险的压力，一定程度上还 存在“权治”思想。 执法业务水平有待提高 影响业务水平的因素