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应急管理行政体制的历史演进和存在问题 内容摘要：建国以来，我国政府应急管理覆盖面逐渐 扩大；应对方式从被动的“撞击一反应”逐渐发展为全过 程管理；危机管理行政体制从专门部门应对单一灾害发展 为到各部门之间的综合协调；从议事协调机构和联席会议 的协调发展到政府办事机构的协调。目前存在的问题是： 指挥部与应急办之间职责不清、关系不顺；议事协调机构 权威性不足；一些领导小组和委员会与应急管理关联度低 部际联席会议的职责区别较大；各地政府应急办机构设置 不一，职责规定不同，影响职能发挥。 关键词：应急管理，政府行政管理 一、政府应急管理行政体制的历史演变 我国政府应急行政体制的历史演进大体经历了三个阶 段。 第一阶段：专门部门应对单一灾种的应急管理体制 从建国之初直到改革开放初期。国内出现的危机主要 有：旱、涝、地震等自然灾害，还有血吸虫病等公共卫生 方面的疫情。中国政府历来重视抗灾救灾，每当遇到重大 灾害，中央政府都很快组建相应的危机应对机构，以专门 的部门应对单一的灾害是这一阶段应急管理行政体制的特 征。早在1950年2月27日就成立了中央救灾委员会，政务 院副总理董必武任主任，委托内务部（民政部前身。1949年 10月成立，1969年撤销；1978年民政部设立。）办理该委 员会的日常工作（王维洛：“中国防汛决策体制和水灾成因 分析”，《当代中国研宄》1999年第3期（总第66期）。）。 1966年3月8日邢台大地震后根据周恩来总理指示组建地 震办公室；1969年7月18日渤海湾发生7 4级大地震， 中央地震工作小组于次日组建。水利部（成立于1 949年 10月，曾经于1958年和198 2年两次与电力部合并，又分 别于1979年和1988年分开。）负责防洪抗洪，地震局 （1971年撤销地震办、成立国家地震局作为中央地震工作 小组的办事机构，统一管理全国的地震工作，由中科院代 管；1975年直属国务院。）负责防震抗震，气象局负责应对 灾害性天气等。这期间，地方政府也设立了相应的应急机 构。例如，1977年国务院批转国家地震局的请示报告，批 准各省（区、市）设立地震工作机构，由地方政府领导； 198 3年的机构改革明确地方地震工作机构由国家地震局和 地方政府双重领导，以国家地震局为主。 这一阶段的危机应对体制动员能力是强大的，在重大 灾情发生时，党中央、国务院高度重视、直接指挥，人民 解放军全力支援。邢台大地震的当天上午，周恩来总理就 指示总参谋部派部队赶赴灾区救死扶伤；第二天，周总理 亲自飞赴现场。相对于这一阶段发生的灾害而言，各个专 门部门可支配的资源有限、调动其他部门的能力也有限， 应急成本比较高。 第二阶段：议事协调机构和联席会议制度共同参与的 应急体制 从改革开放初年到XX年。在这一阶段，自然灾害和疫 情时有发生，生产事故数量随工业化进程而增加，社会群 体事件呈现增长的势头。与此对应，应急管理机构的总数 有所增加，覆盖领域有所扩大，例如1989年为响应联合国 倡议而成立的国家减灾委员会，1 995年成立的国家核事故 应急协调委员会等。旧有的、根植于各部门的议事协调机 构在当时政府权力下放的大背景中职能得到了扩充。在 1985年重新恢复的中央防汛总指挥部中，国务院副总理、 水利部部长分别担任总指挥和副总指挥。指挥部已经被赋 予了直接指挥防汛的职责，党中央和中央军委从具体的防 汛事务和职责中解脱出来。 XX年发生“非典”之后，依托各行政部门设立的跨部 门、跨单位的专项应急管理议事协调机构和联席会议的数 量增加很快。国务院应急办提供的数据显示，在现有的与 应急相关的国务院16个议事协调机构（包括指挥部7个、 领导小组5个、委员会4个。）和9个联席会议制度当中， 有20个成立于XX年或者之后（有的曾经存在但被撤销，XX 年后重新设立）。省（区、市）政府也建立了相应的机构。 据国务院应急办统计，31个省（区、市）共成立省级专项 应急管理指挥机构682个，省均22个（按照某省政府官员 的解释，议事协调机构可以分为领导小组（委员会、指挥 部）和协调小组（联席会议）两类。领导小组（委员会、 指挥部）是为了协调完成某项跨地区、跨部门的工作任务 而设立的，由省委、省政府领导担任；协调小组是部门之 间为联合完成某项任务而设立的，一般由省委、省政府秘 书长或副秘书长负责召集会议。）。考虑到各省（区、市） 危机源的特殊性（例如多数省份没有核设施、油气田及输 油管道保护、海上搜救等任务），这个平均数已经不低。各 级政府的专项应急管理议事协调机构职责明确，专业性强 机构设置整齐划一，大多具备处置单一危机的经验。不少 议事协调机构经历过危机的考验。 第三阶段：强化政府办事机构综合协调的应急体制 XX年至今。在这个过程中，从中央到省市的各级政府 应急行政