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探析普惠金融体系下农业保险发展的财政政策 摘要：我国是农业大国，种植业和养殖业收入是农户收 入的主要来源之一。但是农业是弱质产业，面临着巨大的自 然风险和不可避免的市场风险。我国农业保险发展面临的 主要困难包括农业保险立法缺位、保险公司经营农业保险 难以为继、农民对农业保险的有效需求不足或是需求无法 满足、缺乏政府有效的引导和扶持，这就需要财政资金给予 扶持。构建农业保险法律体系，完善农业保险补贴政策，加 大税收优惠力度，加强财政和金融的政策协调，建立巨灾风 险专项基金，发挥财政对农业保险的监督与管理作用。特别 是农业保险补贴是市场经济和开放经济条件下政府支持和 保护农业的有力工具，有利于构建中国普惠金融体系。 关键词：农业保险;公共财政;农业保险补贴;普惠金融 体系 、我国农业保险发展面临的主要困难 （一）我国农业保险立法缺位 从各国农业保险发展的历程来看都是立法先行。我国 自1980年恢复保险业务以来，农业保险没有得到较好的发展 的原因之一就是没有专门的农业保险法律或者相关的农业 保险法规和条例。农业保险的立法思想散见于《中华人民 共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等法律条文中 1993年《农业法》第31条规定“国家鼓励和扶持对农业保 险事业的发展。” 1995年《保险法》第149条规定“国家支 持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政 法规另行规定。” XX年，《政策性农业保险条例》被列入国 务院XX年立法计划，由保险业监督管理委员会负责起草。 但是由于种种原因尚未出台，我国农业保险立法始终处于缺 位状态。目前，农业保险发展主要依靠各地的政府文件，诸 多问题的解决措施缺乏法律保障，农业保险健康发展面临挑 战。 （二）保险公司经营农业保险难以为继 农业的生产周期比较长，承受着自然风险、市场风险等 多种风险，投资回报率低，这些都表明了农业的“弱质”属 性。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的产业，受自 然风险的影响巨大，并且这些风险具有区域性、伴生性和系 统性，使保险公司经营农业保险面临着较高风险。另外，我 国农业保险的投保区域有限，农户比较分散，这使得保险公 司无法按照大数定律来确定农业保险费率。而且一旦发生 农业巨灾，则涉及千千万万农户、数亿元的损失，保险公司 数年利润可能不及一次亏损，经营农业保险的积极性受挫。 （三）农民对农业保险的有效需求不足或是需求无法满 首先，农业保险的高风险和高赔付率使得保险公司的农 险业务经常面临亏损，这使得保险公司对其设计较高的保险 费率，而农民的收入有限，高费率使得大部分农民无法承担 其次，我国的农业保险发展还处于初级阶段，开发设计的险 种有限、控制较严、操作复杂、赔偿偏低，使广大农户很难 按照自己的需要选择险种。 （四）缺乏政府有效的引导和扶持 在农业保险的改革和发展过程中，自XX年以来，中央连 续七个一号文件对农业保险的发展都有重要论述，但是具体 落实情况远远没有达到人们的预期水平。 另外，目前我国农业保险在补贴方面只对投保户进行保 费补贴，并没有对经营农险业务的商业保险公司进行费用补 贴;税收方面只免交营业税，没有其他方面的税收优惠，在一 定程度上不利于保险公司积极推进农险业务。 对这项涉及巩固农业基础地位的政策性保险业务，政府 一直没有成立或者指定权威机构来协调和推动，也是我国农 业保险发展滞后的重要原因。 二、农业保险与公共财政的关系 由于经营农业保险供给成本高，风险大，服务对象收入 水平普遍偏低，这就需要财政资金给予扶持。因此，发展农 业保险的过程中，需要积极发挥公共财政的作用。 （一）财政的资源配置功能 保险公司的逐利性使得其更注重在城市建立分支机构， 努力扩大在城市中的份额，致使农村保险公司或其分支机构 严重缺失，甚至有些贫困偏远地区，农业保险并没有开始，严 重影响我国普惠型金融体系的构建进程。针对这种现象，需 要发挥财政的资源配置作用，将一部分资金流向弱势地区、 弱势产业、弱势群体。通过对经营农业保险业务的保险公 司进行费用补贴，实施税收优惠，扩大险种补贴的范围，带动 其经营农险业务的积极性，不断扩大承保范围，开发新的险 种，帮助农民解决后顾之忧;对投保农户进行保费补贴，有效 转移风险，从而有利地带动民间投资，发挥农业保险在国民 经济中的乘数效应，以此提高资源配置的效率。 （二）财政的收入分配功能 由于目前保险公司的服务对象主要是城市人口、大企 业、大客户，占我国绝大多数的农民的保险需求没有得到满 足，保险公司“嫌贫爱富”造成的“马太效应”导致弱势地 区、弱势产业、弱势群体的金融保险服务的匮乏，扩大了区 域发展的差异和社会财富占有的两级分化，从而损害了社会 公平。另一方面，有农险业务的保险公司，保费收入很难弥 补由于险种开发、费率厘定、核查定损、