公共管理的理论源流与变革.doc

公共管理的理论源流与变革 郭正林 《《北京行政学院学报》》2003年第2期 摘要:通过“新公共管理运动”而从传统公共行政理论范式中分化出来的“公共管理 ”,体现了一种新的理论范式整合。传统的公共行政,以韦伯的官僚制来破解庇护主义,以 政治/行政分开来化解政党分肥,以文官制度来建构行政组织的基本规范,以泰勒主义来保 证效率行政的主导地位。这种行政改进逐渐变成公共行政中的教条主义。结果,官僚制成 了官僚主义的代名词,政治/行政两分成了“两张皮”,文官制度变成了文牍主义,效率主导 变成了缺乏效果的效率。求解这些疑难导致了传统公共行政范式向“新公共管理”范式的 转移。而突出公共性、现代性和综合性的公共管理的理论建构,就是以公共行政为底色而 对新公共管理或管理主义、政策分析以及20世纪80年代兴起的公共治理理论的一次理论整 合。 关键词:公共管理；公共行政；理论范式 在20世纪大部分时期,对政府组织、行政过程以及公共部门的研究,都是在冠之以 “公共行政”(ｐｕｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ)的这个学科中进行的。20世 纪70年代,作为公共行政学一部分的“公共管理”(ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ) 成了本学科一个兴奋点。这时,“公共管理”研究的实际内容主要是公营部门(ｐｕｂｌｉ ｃｓｅｃｔｏｒ)的组织结构、管理方法和技术。而到了20世纪90年代初,西方国家逐渐形 成了被称之为“新公共管理”的学派。这个学派企图取代长期处于主流地位的公共行政学 ,并把过去的公共行政学视为“传统公共行政”。 ＭＰＡ(公共管理硕士)教育在全国的开展,使“公共管理”这个外来术语在国内流行起 来。然而,国内学界对“公共管理”的界定存在很大的分歧,有的认为公共管理就是“ｐｕ ｂｌｉｃａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”(公共行政),有的认为“公共管理”是“ｐｕ ｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ”(公共管理)。这种分歧已经影响到国内公共行政或“行 政管理”学科的发展方向。要把握公共管理的基本内涵和理论来源,有必要考察从公共行 政到公共管理的理论演变过程。 一、传统范式 19世纪末期,西方行政面临基本的问题:一是行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关 系”来维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败;二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不 了社会精英的加入,导致行政能力和效率的低下;三是政党分肥制度的严重影响,受政党竞 选胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统的周期性震荡,政府政策难以连 续地、有效地执行。 早期行政存在的三大弊端,促使西方学者寻求治本之策。他们所找到的治本之策就是公 共行政学所确立的四大基本原则,即官僚制(ｂｕｒｅａｕｃｒａｃｙ)、政治—行政分离 (ｐｏｌｉｔｉｃａｌａｎｄａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｄｉｃｈｏｔｏ ｍｙ)、文 官制度和泰勒主义。由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。 1 韦伯的官僚制 马克斯·韦伯(ＭａｘＷｅｂｅｒ)生活在处于现代化进程中的官僚资本主义德国。那 时的德国,在经济上越来越受工业制度和资产阶级的统治,而在文化和政治上仍然受传统的 保守价值观念和等级官僚政治所支配。韦伯思想的复杂性反映了当时欧洲大陆上四处寻求 发财机会的资本主义与囿于地方传统的旧制度的深刻矛盾。韦伯对政治学的显著贡献就是 区分了三种权威类型。在这个基础上,他提出的官僚制理论对西方公共行政产生了深远影 响。美国学者奥斯特罗姆(ＶｉｎｃｅｎｔＯｓｔｒｏｍ)说:“韦伯的官僚理论与传统的 公共行政理论在形式和方法上都是充分一致的。”[1] 要理解韦伯的官僚制,就要了解他对“理性化”和权威类型的理论分析。关于理性化, 韦伯认为现代化所贯穿的就是理性化。这种理性化在经济领域表现为经济理性,在政治领 域表现为合法性,在文化领域表现为精神价值及其实现途径的关系。韦伯对理性研究的最 大贡献,是明确区分了价值理性与工具理性。这种区分的意义在于,价值理性同人性、信仰 、信念、关怀、德行等目的性的价值相关联,它所追求的是正当性与公正性,这种正当性和 公正性不是由科学而是由人文所赋予的;而工具理性则是同制度、渠道、方法、技术、手 段等相联系的,它所追求是科学性、有效性,是可以通过科学研究来揭示和设计的。而官僚 制就是履行现代化使命的一种工具理性,也就是说,作为一种组织形态的官僚制,不过是实 现人类现代化使命(价值目标)的一种社会工具。把这种工具当作价值目标本身,就变成了 官僚主义。韦伯的官僚制原则,解决了早期行政的两个基本问题:一个问题是,由公职人员 与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系问题、个人特权问题、无原则的特许问题;另一 个问题,就是公职的业务性质和公职人员的“非精英化”。因此,官僚制原则的确立是行政 实践