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国际经验与中国特色的循环经济立法 文/ 全国人大环资委法案室主任 孙佑海 科学借鉴国外的立法经验，是我国进入改革开放时期以来开展立法工作的一 个重要方法。我国正在进行循环经济立法，也要了解并借鉴外国循环经济立法的 经验教训，这对提高循环经济立法的质量，具有十分重要的意义。 外国循环经济立法概况 十九世纪九十年代末期，环境经济学家开始了对生命周期理论和生态效率的 讨论，瑞典和日本等国开展了相关的实践，这些理论和实践大大影响了公共决策。 1970年在一些国家出现了回收法，废物回收和循环利用的理念和实践在随后的相 关立法中不断得到反映。20世纪末期，随着主要发达国家几十年来经济的持续繁 荣，环境和生态危机不断出现，资源快速耗竭问题和废弃物管理问题日益突出。 比如，从日本2000年的情况看，全国一般废弃物填埋场的可利用年限平均为12.2 年，产业废弃物填埋场的可利用年限平均只有3.9年。为了解决废弃物管理问题， 发达国家开始进行循环经济立法，其中以德国、日本、欧盟和美国的成就最为显 著。 发达国家的循环经济立法各自有不同的特点。德国是第一个系统的应对固体 废物问题的欧盟国家。早在1986年制定《废物管理法》时，德国政府就强调要通 过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统把避免废物产生作为废物管理的首 选目标。日本的循环经济立法起步较晚，但体系比较完善，特点突出，形成了以 基本法牵头、由一系列专门法律组成，推动循环型社会建设的法律体系。“基本 法”在形式上与其它法律相同，但是在级别上高于其它法律，类似连接宪法和个 体法的桥梁。欧盟及其成员国的循环经济立法中，建立了各种相互衔接得很好的 基本法律制度。这些法律文件对欧盟及其成员国的循环经济发展有着直接或间接 的约束力，起指令性或指导性作用，促进了循环经济的形成和蓬勃发展。美国的 立法中并未出现循环经济的概念，也未提到在全社会范围内推行一种新型的、更 为先进的经济增长模式，但是相关法律强调对污染物的预防，通过源头削减和过 程控制减少污染物和废物的产生，保护人体健康，一般认为，这些立法中体现了 生产领域贯彻循环经济的理念和思路。 主要发达国家的循环经济立法 1.德国的立法经验 德国的基本法建立了在联邦政府和州政府之间分享权力的制度，同时提供了 联邦政府和州政府合作立法和行政的框架，这种框架普遍应用于环境立法中。德 国政府和行政部门常常被赋予颁布法令和规章的权力，以执行广泛的法定目标。 目前德国的环境政策由三项原则组成：“预防原则”、“污染者付费原则”和“合 作原则”。 1976 年，德国的第一部垃圾管理法出台。该法对垃圾的处理、转运和处置 进行管理以减小环境危害。1986年，这部法律被《垃圾预防和管理法》 (ABFALLGESETZ)取代，并建立了“减量化、再利用、循环利用”__的实施原则， 而处置只作为最后的手段。但仅有《垃圾预防和管理法》是不够的。到了1980 年 代末，德国的垃圾填埋场迅速达到了其最大容量，同时德国的土地资源日趋紧张， 不能满足垃圾填埋场扩建或新建垃圾填埋场的需要。在这种压力下，1991年6 月 德国政府通过了《减少包装物垃圾条例》(VERPACKVO)。3 年后，《物质闭路循 环和废物清除法》(KrW-/AbfG)对《减少包装物垃圾条例》进行了补充和扩增， 成为目前德国循环经济立法的最重要的组成。 《物质循环和废物清除法》的第三部分“产品责任”（1996 年生效）为《减 少包装物垃圾条例》提供了新的法定权力。随着《减少包装物垃圾条例》在1998～ 2005年的修订，这部法律继续成为德国环境法规框架的主要组成部分。 德国《物质循环和废物清除法》是该国发展循环经济的代表性法律规范。该 法主要内容包括：一是规定该法立法目的是为了发展循环经济，保护自然资源， 确保废物按照有利于环境保护的方式进行处置。二是规定废物产生者、拥有者和 处置者的原则和义务。三是谁开发、生产加工和经营的产品，谁就要承担满足循 环经济目的的产品责任。四是制定实施计划。五是监测。法律规定废物的利用和 处置要处于主管部门的监测之下。此外，该法还对公众义务、废物处置人员和主 管部门的咨询义务、产生废物的企业组织的通知义务等做出了明确而严格的规 定。 2.日本的立法经验 在19 世纪60 年代末70 年代初环境立法取得削减环境污染的明显成效基础 上，90 年代，面对资源快速耗竭问题和废物管理