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* * 《农村政策法规》 吴广华 / 城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。 　　城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。 ２００８年底，我国城镇人口为６．０７亿人，城镇化水平为４５．６８％，比解放初期提高了３５个百分点，年均增长０．９５个百分点。 我国城镇化率从20%到40%只用了22年，这个过程比发达国家平均快了一倍多。1995至2005年期间，全国城市化率每年提高达到1.4个百分点。但是，2005年我国43%的城镇化率是“虚假”的。因为，其中包括了1.3亿“农民工”和他们的家属，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差别。主要问题出在“土地城镇化”的速度太快，农民的土地被城镇化了，而农民及其家属却未被城镇化。 　　另外，43%的城镇化率还包括了一些城镇通过行政区划调整，扩大辖区面积而带来的结果。但这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村。我国虚高的城镇化速度和城镇化率，有很突出的人为拉动的因素，在相当程度上脱离了国情，脱离了客观规律。 　　双层经营，集体经营是一层，家庭经营是一层，而家庭经营是基础。而事实上双层就剩下一层了，那就是家庭联产承包责任制。我们还是社会主义国家，土地还是集体所有、集体经营，为了更好地促进生产力的发展，承包给家庭经营。 　　当然，从体制上来说，这也意味着我们国家随时可以将土地经营权收回，在这个意义上，突出强调双层经营里的集体经营对于社会主义的中国还是完全必要的。 　　家庭联产承包经营难以进行规模化经营。十七届三中全会提土地流转，可以兼并土地，这样才能有利于规模经营，买拖拉机才合算。但是大规模经营使用播种机、收割机等大型器械必然就会挤出农民。以前10亩地2个农民，1000亩就容纳了200个农民，大规模经营后，可能1000亩地1个农民就搞掂了。因此，农村有过多剩余劳动力的话就不太适合大规模生产，影响社会稳定。 　　加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。 　　围绕农村土地流转中农民土地权益保护问题，中央和各级地方政府出台了一系列法规文件，采取相关措施。主要有： ?　　第一，建立征地补偿与被征地农民基本生活保障制度。进入新世纪以来，中央和省从维护农民合法权益、从提高土地征地补偿标准，进一步反映资源稀缺机制的角度，大幅度提高了征地补偿标准。２００５年７月３１日颁布的《江苏省征地补偿与被征地农民基本生活保障办法》规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前３年平均年产值的１０倍。每一个需要安置的被征地农民的安置补助费最低标准，一、二、三、四类地区分别为２００００元、１７０００元、１３０００元、１１０００元；征地补偿标准比过去总体上提高了４７％。《办法》规定被征地农民基本生活保障标准应根据当地经济社会发展水平适时上调，并首次以政府规章明确用土地收益“反哺”农民。　　第二，失地农民保障制度不断完善。一是城区失地农民实现应保尽保；二是将被征地农民纳入城镇职工养老保险体系；三是为历次被征地农民建立基本生活保障制度；四是签订国土资源管理目标责任状，切实维护失地农民合法权益。 ??? 　　第三，创新农民承包地流转机制。首先是实行承包土地的自愿、有偿流转。无锡市锡山区按每亩每年１０００元的租金支付给农民，建设高科技的设施农业示范园；东台市的头灶镇徐灶村以每亩年租金７００元流转８００亩农民承包地（１５年），由外县（海安县）的一位农民企业家投资种植葡萄。其次是以土地股份合作社的形式消除农民失去土地承包经营权的后顾之忧，保障农民土地权益。 　　第四，为农民住宅动迁进行合理补偿。昆山市凡在