中国基层政府绩效评估的困境及解决途径.doc

PAGE PAGE 1 中国基层政府绩效评估的困境及解决途径 绪　　论 一、研究背景与研究意义 进入20世纪70年代末以来，西方发达国家为了应对经济全球化的挑战和克服自身的经济危机、信任危机和管理危机等，相继掀起了一场大规模的行政管理运动，即“新公共管理运动”。随后，一轮政府管理创新的浪潮在英国、美国、澳大利亚、新西兰、日本等国陆续兴起。这一轮创新的政府管理浪潮普遍存在着共同的价值取向：它们的理论基础都是经济学和私营部门管理；在公共管理中引入了市场竞争机制，摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式；强调顾客导向；注重结果等。通过这种改革，政府将以较少的成本转变成为一个高效能的具有回应性的组织，在这种改革过程中，政府绩效评估作为一种管理工具，逐渐在公共管理的实践中得到普遍应用。 本文的写作目的就在于从具体的基层政府角度对这一有效管理工具进行深入的研究和阐述，具有重要的理论价值和实践意义： 从现实意义角度讲，基层政府随着我国经济体制改革和政府管理体制改革的不断深化，人民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求，基层政府改变传统的粗放式行政管理模式、建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。然而在现行体制下，对基层政府组织的绩效评估陷入了形式主义的困境，因此必须深入研究基层政府组织绩效评估的特点、困境，分析原因，借鉴国内外先进经验，寻求解决途径。 从理论意义角度讲，我国对国外公共部门绩效评估相关理论的研究开始于20世纪80年代，随着改革开放和行政体制改革的不断深入，英美等一些西方发达国家的行政改革经验开始引起国内行政部门及行政学界的关注，一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我国行政改革中得到借鉴和吸收。但是，引用这些理论进行的改革措施往往达不到预期的效果。深入研究这种现象，我们就会发现，中国当前的绩效改革更多的是着眼于体制层面和结构层面，局限于轰轰烈烈的政府机构的增减和职能的调整转变，而对西方先进的管理理论及深层次的相关制度却关注和研究得不够。如何将西方先进的管理经验成功的移到中国广大的基层政府中去，把绩效评估理论应用于中国基层政府的行政改革之中，是现今研究绩效评估的当务之急。 二、研究主题与相关概念 关于绩效，一般解释为成绩、效果和成效。政府绩效从字面解释则可理解为政府所做的成绩和所获得的效益。关于绩效评估，目前不同学者给出了不同的定义。例如彭国甫教授认为“政府绩效评估是对政府公共行为的投入、产出和实际成果的测量与评估。”胡宁生认为，“绩效评估指政府产出产品在多大程度上满足社会公众需要”胡宁生.中国政府形象战略[M].北京:中共中央党校出版社，1998:1078 胡宁生.中国政府形象战略[M].北京:中共中央党校出版社，1998:1078 藏志军.行政绩效评估体系在地方行政改革中的运用[J]. 上海行政学院学报 , 2004, 5(6) : 26 – 32 三、研究现状与文献综述 （一）国外研究现状 绩效管理制度可以追溯到 20 世纪初期泰勒《科学管理》中的时间研究、动作研究与差异工资制Eric reader.公共部门绩效管理 Eric reader.公共部门绩效管理[M],张泰峰译.郑州: 郑州大学出版社，2004 从历史上看，西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代重点研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制，以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志，追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公平理论Eric reader.公共部门绩效管理[M],张泰峰译.郑州: 郑州大学出版社，2004，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将“效率至上 Eric reader.公共部门绩效管理[M],张泰峰译.郑州: 郑州大学出版社，2004 西方发达国家的政府绩效评估的实践大致分为三个阶段国内外绩效评估的比较研究.河南科技大学学报： 国内外绩效评估的比较研究.河南科技大学学报 1.起步阶段,时间为20世纪40年代到70年代。20世纪40年代美国就开始实施绩效审计改革，艾伦·希克在《预算改革的阶段》中谈到，“政府机构寻求制定工作准则和业绩作为衡量标准的初步技术已在几个机构中运用，包括森林部、人口调查局、开垦局等，各种专业协会开发了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的要求”。1950 年，美国国会通过了《预算与会计程序法》，使联邦政府各部门都建立了绩效预算。20世纪60年代，英国开始对公共部门进行生产率测定。在这一阶段，绩效评估的主要特点是：绩效评估只在一些部门推行而没有全面展开，绩效评估主要应用于执行方面和仅限于投入和产出易于量化的领域。 2.大规模发展阶段，时间为20世纪70年代到90