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西方公共行政中的公民参与：经验审思与理论进展 西方公共行政中的公民参与◆ 西方公共行政中的公民参与: 经验审思与理论进展 王巍 【摘要】公民参与在西方国家的公共行政过程中正在扮演着愈加重要 的角色,并已经成为公共行政研究领域中的一个热点.有序的公民参与需要 行政改革的牵引,更需要公民社会自身政治过程的成熟.文章尝试从公民参 与研究的理论自觉过程,以及公民参与实践的现实功能,发展障碍,应对策 略等多重角度,对这一研究课题作出介绍和评述.对有代表性的参与模型的 引荐,意在说明此研究领域的知识生产方法和过程. 【关键词】公共行政公民参与合作治理公共利益 【中图分类号】D523【文献标识码】A 【文章编号】1674—2486(2010)02—0163—29 在西方国家,有代表性的公民群体积极介入公共行政过程远不 如代议政治那般拥有悠久的历史.正如托马斯(Thomas,1995:3) 所言:”将公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分是 一 种比较新的思想观念,是2O世纪末叶的管理创新.始于20世纪 60年代,一直持续发展至今的新公民参与运动,不断地激发着人 们的研究兴趣.”如果深究公民参与实践发展和理论研究兴起的原 因,在笔者看来是:第一,行政国家持续扩张带来的公共负担使行 政机构陷人能力透支的困境.为了避免发生更多的政府失败悲剧, 行政机构出于相互增权(mutualempowerment)的考虑必然会从坊 王巍,中共广东省委党校行政学教研部,副教授.感谢匿名评审人的 意见. 基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目”国外公共行政 学前沿理论及其借鉴”(编号:06JJD630022). ◆理论述评 间吸收更多的治理力量和智慧(1ocalknowledge)以实现自我减压 的目标.第二,分权和地方治理的发展趋势为公民有序参与公共行 政提供了真实的活动场域,公民有机会扮演真实的治理行动者和责 任人,这同时也为公民参与研究提供了可靠的经验数据基础.第 三,一直试图摆脱”政治干扰”,谋求合法存在和发展的行政系统, 必须寻找更稳妥的合法性来源.显然,将公民参与带来的民主诉求 和信息导入行政过程,是民主政治时代公共行政发展过程中最稳固 和最有效的策略.斯蒂弗斯(Stivers,1990:247)就认为:”行政 合法性要求政府主动对公民负责……责任要求发展一种共享价值观 的解释体系,这种体系必须由官僚和公民在真实世界的情境中(而 不是主观假设下)共同发展起来.换句话说,拥有合法性的行政国 家必定要植根于积极的公民参与文化环境中.” 一 ,公民参与研究的理论自觉过程 笔者认为,现代公共行政学发端的实用目标是:确保公共行政 尽量免受政治波动的影响,实现稳定的社会公共治理;建构理性体 制,降低行政过程中的代理成本;倡导管理技术革新,达致更高的 管理效率.直到2O世纪中后期,以官僚制理论为武装的公共行政 范式才伴随战后资本主义黄金时代的褪去而渐露颓势.由此,公共 行政,无论是出于对社会治理压力的回应还是出于自身对自主性发 展的进一步渴求,都必须变得更加开放和包容. (一)作为”管理对象”的公民 现代公共行政学发端于”政治一行政”二分法,即所谓”政 治是对国家意志的表达,行政是对国家意志的执行”(Goodnow, 1900:17—26).二分假设的本意在于使公共行政脱离政党分赃制 度的干扰,使国家的公共管理活动和公共服务供给尽量回避高层政 党政治波动带来的报复性和随意主观性因素的影响.毋庸置疑,相 西方公共行政中的公民参与◆ 对独立的公共行政系统在很大程度上保证了公共政策的延续性,这 对社会利益的可预期增长和整体统治集团长远利益目标的实现,都 起到了积极的保护作用.但是,公共行政并没有宣称自己是民主绝 缘体制,传统公共行政信仰的是理性公共利益推断,强调民主政治 应有的公平价值可以在环式民主过程的高端议事层面充分表达并下 降为行政过程的绝对律令.政府过程,则被当作一个价值中立的技 术流程.所以,公共行政的核心任务就还原为”开发最可预见,最 有规律并且最正确的程序和规则,然后再利用管理方法和控制措施 保证组织内部成员做他们应该做的事情”(Wilson,1887:199). 效率显然就成为评判公共行政的首要指标,最经济,最有效的执行 活动也最能充分体现民主的价值.传统公共行政对可能发生的公民 参与活动所带来的无限工作变量的冲击是迟疑和拒绝的.因为公共 行政有理由将现实管理世界中的公民以”作为主权者的全体人民” 的概念加以替换.由此,公共行政将价值崇拜的目光投向了飘渺的 “全民”,而在具体的行政过程中,公民群体更多的是与公共问题相 互嵌套的管理对象.西蒙(Simon,1946:56)也承认:”行政管理 理论命题关注组织应当怎么建构和运作,以便有效地完成